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山西煤炭产业政策演进动力因素研究_图文

2 0 1 4 年第 2 期 
第3 O 卷( 总第 2 4 6 期)  

改革与战略 
REF OR MAT I ON & S T RAT EGY  

NO. 2 , 2 0 1 4  

( C u m u l a t i v e l y , N O . 2 4 6 )  

山西煤炭产 业政策演进动力 因素研 究 
仇 兵奎  ,韦 滨 
( I .晋 中学院公共 管理 学院 ,山西 晋 中 0 3 0 6 0 0;2 .华中科技 大学公共管理学院 ,湖北 武汉 4 3 0 0 7 4 ;  
3 .广西机 电职 业技 术学院,广西 南宁 5 3 0 0 0 7 )  

【 摘要】文章以布 罗姆利制度 变迁理论 为基础 ,构建 了包含 经济社会环境 变化 形成的对产业未来发展预 期带来的拉 动力与原  
有政 策造成的产业 问题形成 的发展 势差带来的推 动力的政策演进动力机制 。以此为基础 ,对 山西煤炭 产业政 策演进 动力因素进  行研 究 ,发现 山西煤炭 产业政策演进 的动 力因素 包括来 自于产业发展 问题所 形成 的 3 个推 动力 因素 以及经 济社会环境 变化所 形 

成的 8 个拉动 力因素 ,这些动力 因素从 不同方面对山西煤炭产业政策演进起 到影响作 用并最终促成政策演进 的发 生。  

【 关键词】煤炭产业政 策 ; 政 策演进 ;动 力因素 ;山西省   【 中图分类号】 F 0 6 2 . 9   【 文献标识码】 A   【 文章编号】 1 0 0 2 — 7 3 6 X ( 2 0 1 4 ) 0 2 — 0 1 1 9 — 0 5  

Re s e a r c h   o n   Dy n a mi c   F a c t o r s   o f   Co a l   I n d u s t r i a l   Po l i c y   i n   Sh a n x i  
Qi u   B i n g k u i   , We i   B i n 2   ,
( 1 . P u b l i c   Ma n a g e me n t   S c h o o l , J i n z h o n g   Un i v e r s i t y , J i n z h o n g , S h a n x i   0 3 0 6 0 0 ;  
2 . C o l l e g e   o f   P u b l i c   Ad mi n i s t r a t i o n , Hu a z h o n g   Un i v e r s i y  t o f   S c i e n c e   a n d   T e c h n o l o g y , Wu h a n , Hu b e i   4 3 0 0 7 4 ;  

3 . G u a n g x i   T e c h n o l o g i c a l   C o l l e g e   o f Ma c h i n e r y   a n d   E l e c t r i c i y t , Na n n i n g, G u a n g x i   5 3 0 0 0 7 )  

Ab s t r a c t :Ba s e d   o n   Br o ml e y ’ S   t h e o r y   o f   i n s t i t u t i o n a l   c h a n g e , t h i s   p a p e r   c o n s t r u c t s   a   me c h a n i s m  o f   p o l i c y   e v o l u t i o n   b r o u g h t   a b o u t  
b y   he t   p u l l i n g   f o r c e   o f   i n d u s t r y   e x p e c t a n c y   a n d   d r i v i n g   f o r c e   c a u s e d   b y   e x i s t i n g   i n d u s t y  r p o l i c y   wi t h i n   t h e   s o c i a l   a n d   e c o n o mi c   e n v i r o n me n t   c o n t e x t . T h i s   p a p e r   f u r t h e r   a n a l y z e s   d y n a mi c   f a c t o r s   o f   c o a l   i n d u s t r y   p o l i c y   e v o l u t i o n   nd a   in f d s   8   p u l l i n g   f a c t o r s   a n d   3   f a c t o r s   d r i v i n g   f a c t o r s . T h e s e   f a c t o r s   wo r k   f r o m  d i fe r e n t   a s p e c t s   a n d   c a u s e   p o l i c y   e v o l u t i o n   a t   l a s t .  

K e y   wo r d s : c o a l   i n d u s t r y   p o l i c y ; p o l i c y   e v o l ti u o n ; d na y mi c   f a c t o r s ; S h a n x i   P r o v i n c e  

产业 政策作为 国家调节经济 的一种  手段 ,对其定义存在很大 的差异 。综合  众 多 纷 争 ,周 叔莲 等 学 者 ( 2 0 0 7 )认  为 ,产业 政策是国家干预或参与经济 的 


况 ,制定 的相关规划 和实施 细则构成了 

又成 为山西煤 炭产业政策实现进一步完 

山西煤炭产业政 策。同时 ,伴 随着 经济 
社会环境 的变化 和产业 发展 ,山西煤炭 

善和 演进 的新 的驱 动力 。通 过对 山西  煤 炭 产 业 政 策 演 进 动 力 因 素 进 行 研  究 ,探讨 政策 演 进过 程 中的动力 因 素  及 其 作用 ,既可 以实 现对 以往政 策演 
进 的 合理 性 和有 效性 分 析 ,也 可 以为  未 来 山西煤 炭产 业 政策 地 不 断完 善提  供理论 指导 。  

产业政策经历 了在不 同政策 目标约束 下  的政策演进 。但是 ,如 同其他产业政策 


种 高级 形式 ,是从整个 国家产业发展  的全局着 眼而系统设计 的较完整 的政策 

样 ,山西煤炭产业政策在政策制定 和 

体 系。以国家煤炭产业政策为基础 ,结  合 山西省 经 济社 会 和煤 炭 产业 发展 状 

执行过程 中也存在政策 与现实环境不 能  完全匹配或政策失效等 问题 ,这些 问题 

【 作者简介】 仇兵奎 ( 1 9 7 3 一 ) ,男,山西太原人 ,晋 中学院公共 管理学院讲师 ,博士 ,研 究方向 :公共政策 、土地利 用 ;韦  
滨 ( 1 9 7 3 一 ) , 男,广 西南宁人 ,广 西机 电职 业技 术 学院副教授 ,华 中科技 大 学公共 管理 学院博 士研究生 ,研 究方 向:科技 政  策、科技 管理 。  

西 践 q皿  

政策演进动力机制 ,对 山西煤炭产业政策演进 的动力 因素 

和变迁。  

进行分析就需要对在原有 政策作用下形成 的产业发展势差  带来 的推动力和在经济社会环境影 响下形成的新 的预期带  来 的拉动力分别进行探讨 。  
( 一 )山西煤炭产业 政策 演进 的推动力 

依据 布罗姆利制度变迁理论 ,可以将政策演进看作是  为了解决原有政策造成 的产业 发展 势差 问题 。因此 ,产业 
发展 势差 的消除成为产业政策演进的推动力。  
产业发展势差 

1 .原 有政策造 成 的产 业发展 势差 。在山西煤 炭产业  政策 演进过程 中,在政策 的不 同阶段 ,受经济社会环境 的  影 响 ,形成 了不 同的政策势差 ,在 政策势差 的作用下 ,造  成产 业发展势差 的出现 ,为新 的政 策过程的开始创造 了条  件 ,形成 了政策 的演 进 。受 到山西煤炭 产业政 策的影 响 ,   山西 煤炭产业发展 势差主要体 现在 以下 3 个方 面 。( 1 )产  业规模化 发展程度不足 ,产业竞争力弱 。在市场化培育与 
发展 阶段 之前的政策势差 的作用下 ,山西煤 炭产业形成 了  ( 二 )山西煤炭产业政策演进的拉动力  依据 布罗姆 利制度 变迁 理论 ,在社会 外部 环境 因素 的作 用  下 ,实现社会对未来 的期望是制度变迁 的原 因之一 。在我 国和山 
图一 2 山西煤炭产业政策演进推动力 

“ 大 、中 、小 ”共存 的产业 格局 ,煤炭企业 规模小 、竞争 
力弱 。( 2 )生态环境破坏严重 ,可持续 发展 能力不足 。受 

到山西 长期的煤炭产业私挖乱采和无序 开发 的影响 ,山西  省生态 和环境遭到大幅度破坏 ,造成产业 的可持续发展能  力不 足和生态环境破坏严重势差 的存 在。( 3 )安全事故频 
发 ,安全 生产形势严峻 。纵观我 国煤炭 产业 和煤炭产业政 

西省经济社会不断发展 、社会价值体系不断调整 的影响下 ,社会  对 山西煤炭产业 的未来发展形成新 的期望 ,造成 山西煤炭产业政  策 的外部宏观环境发生变化 。外部宏观环境 的变化为 山西煤炭产 
业政策 的演进提供 了空 间,新 的期望 的出现为 山西煤炭产业政策 

策 的发展历 程 ,一直 以来都 比较重视煤 炭安全 生产 问题 。  
但是 ,在 “ 快 速提高煤炭产量 ,保 障经济建设需 要”的发 

的演进形成拉动力 ,并成为 山西煤炭产业政策演进的动力 因素 。  
1 .宏 观环境变化对 山西煤炭 产业政策 的影 响 。随着我 国经 

展思路 的影 响下 ,煤炭产业在建设 和生产过程 中更加强调  的是 多出煤 、快 出煤 ,“ 安 全第一 ”仅仅成 为一种 口号式  宣传 ,煤炭产 业呈现出安全事故激增 、安全 隐患严重的局 
面 。因此 ,现有煤炭产业安全生产 问题严重 的状 况 ,在很  大程度上是 由于受到原有产业政策 的政策势差 的影响而造  成 的。  

济体制改革的不断深化和经济社会 的不断发展 ,可持续发展和科 
学发展理念 以及和谐社会的构建成为我 国经济社会发展 的指导思 

想 ,社会价值体系和社会发展观随着我 国经济社会发展思路 的转  变发生根本性变化 。通过对资源 的综合高效利用 ,在实现当代发 
展 的基础上 ,为后 代 的发 展创 造条件 ;通过对 生态 和环境 的保 

护 ,实现人与 自然 的和谐发展 ;以人 的生命为本 ,实现安全发展  成为我 国社会价值体系 的新 因素 ,更是可持续发展和科学发展的  具体表现 。在可持续发展战略和科学发展理念 的作用下 ,社会对 
山西煤炭产业 的未来发展期望得到调整并对 山西煤炭产业政策产  生影响 ,主要 体现在以下 8 个方面 。  

2 .推动力 因素及 其作用 。在原 有政策作 用下 的产业  发展势差 的出现 ,对 山西煤炭产业政策 的演 进产生了推动 
力 ,构 成 了 山西 煤炭 产 业政 策 演进 的 动力 因素 ( 见 图一   2 ) ,对 山西煤炭产业政策演进 的发生起 到推 动作 用 ,其主  要体 现 在 以下 3 个方 面 。一 是产 业规 模化 程 度不 足 的势  差 ,对 山西煤 炭 产业 组 织政 策 从 以大 力发 展 乡镇 煤 矿 、   “ 大 、中 、小 ”一起上为政 策 目标 向 以促进 山西煤炭产 业 

第一 ,在我国 “ 富煤 、贫油 、少气”的能源结构条件下 ,通 
过合理开发煤炭资源 、提高煤炭产业开采率和煤炭资源综合利用 

率是 山西煤炭产业未来发展 的方 向,也是我 国实施可持续发展战  略的必然要求 。因此 ,可持续发展战略的提 出,促使从 国家和山  西省两个 层面上都更加重视对煤炭资源的合理开采和综合利用 。   第二 ,人与 自然和谐发展理念的强化 ,对 山西煤炭产业提出  在 自身得到发展的 同时 ,实现对生态环境 的保护 ,实现人类与 自  
然共 同发展 ,最终实现产业发展和生态环境保护 同步并举的新的  目标和要求。  

规模 化发 展 和集 约化发 展为 政策 目标 的演进 起到 推动 作  用 。二是 生态 环境 破坏严重的势差 ,为 山西煤炭 产业 环保 
政策 向以实现产业 和生态环境和谐发展为政策 目标 的演进 

起到强制性 推动作用 。同时 ,在这一作用 的影 响下 ,对山  西煤 炭 产业技 术政 策和 监督 管理 政策 的演进 起 到引导 作 
用 。三是 安全事故频发的势差 ,为 山西煤炭产业 安全政策 

向以安 全发 展为 政策 目标 ,通过 系统 化 的安 全政 策 的制 
定 ,实现煤炭 产业 安全全面管理的演进起到推 动作用 ,并 

第三 ,煤炭产业作为传统粗放型产业 ,技术进步是山西煤炭  产业可持续发展的基本条件和必然选择。因此 ,可持续 发展 为山  西煤炭产业加快技术创新 ,通过技术进步提升产业 发展 能力起到 

带动 了山西煤 炭产业技术政策和安全监督管理政 策的完善 

墨 残 吩圊  

促进作用 ,形 成了政策演进 的拉动力。   第 四 ,随 着 可持 续 发 展 目标 的 明  确 ,我 国开始将 以经济增长 为主的官员 
考 核 方式 改变 为 多 目标并 重 的考 核 方  式 。在这 一作 用下 。地方 政府和官员为  保证 考 核任 务 的完 成和 自身政 治利 益  的实现 ,更加重视对可持续发展战略 的 
落实 。  

视度 ,从根本上扭转 了各级政府 官员重  经济增长轻安全管理 的发展意识 ,使得 

组织政策 、安全政 策和环保 政策的演进 
提供 了条件 ,并起到促 进作 用。  

各级地方 官员从 “ 自身利益”出发更加  重视煤炭产业 的安全 形势的好 转和安全 
发 展 的 实现 。  

第 四 ,改变 对 地方 政 府 的 考核 方 
式 ,实 现了对地 方政府 发展观 的约束 。  

对地方政府考核方式 的改变 ,使地方 政  府更加注重在经济增长方式 上的转变和 
对生态环境 的保护 ,为山西煤 炭产业组  织政策 、结构政策 以及环保政策的演进 

2 . 拉动力 因素及 其作 用 。通 过对  我 国可持续发展和安全发展观对 山西煤  炭产业发展造成 的影 响进行分析 ,可以 
看 出,两个理念 的提 出和落实 ,对 山西 

第五 ,作为科学发展观 的落实 ,其  首要任务就是要实现安全发展 、以人 的  生命为本 以及构建安全社会 。因此 ,实 
现安全发展正是 “ 科 学 发 展 观 ”这 一 理  

起 到促进作 用 ,形成演 进动力 。 同时 ,   在考核方式改 变的作用下 ,对 山西省整 
个产业 结构调整产生影响 ,进而对 山西  煤 炭产 业 政 策实 现 以引 导煤 炭 产 业 向  非煤 产业 发 展为 政 策 目标 的演 进 产生 
拉动力 。  

煤 炭产 业 的未 来发 展 提 出了要 求 和 目   标 ,在强化对煤炭 资源的合理 开采和综  合利用 、加强生态环境保 护 、强化产业 
自身技术进 步 、改变对地方政 府的考核  方式 、构建 安全社会 和以人为本理念的 

念对山西煤炭产业发展过程 中的具体要  求 ,原先对生命价值 的漠视 为社会所 遗  弃 ,社会价值体 系发生 了变化 ,为山西  煤炭产业政策实现 以促进产业安全发 展  为 目标的演进带来了拉动力 。   第六 ,为保 障煤炭产业 安全发展的 
落实 ,需要从政府层 面加强对煤 炭企 业  的安全监 管。我国 “ 国家监察 、地方监  管 、企业 负责”的煤矿安全监管模式的 

形成 、安全监察 组织 体系的完善 、新闻  报道 的开放 、安 全考核和安全事故惩罚  力 度的加大八个 方面对山西煤炭产业政  策 的演 进形 成了拉动力 ,构成了 山西煤  炭 产 业 政 策 演 进 的 动 力 因素 ( 见 图一  
3 ) ,对山西煤炭产业政策的演进产生拉  动作用 ,具 体体现在 以下 8 个方面。  

第五 ,构建安全社会和 以人为本 理 

念 的形成 ,不仅 是对 人 的生命 的重 视 ,   更是安全发展的核心 ,也是社会 价值观 
的体现 。这一理念是对 山西煤炭产 业旧  的发展方式 的抛弃 ,也是对煤 炭产业发 

展提 出的新要求 。为保证产业 发展方式 
为社会所接受 ,构建 全方 位安全管理体  系以实 现山西煤 炭产业安全发展能力 的  提 高 ,是 山西煤 炭产业对新的价值体 系  的最好 回应 和必 然 回应 。因此 ,这一理  念 的形 成 ,为山西煤炭产业安全政策 以  构 建全 面 、系统 的安全管理政策体 系为  目标 的演进提供 了动力 。  

确立 ,为构建煤炭产业安全生产监察管 
理的长效机制创造 了条件 ,从主观上为  煤炭安全生产政策体系 的逐步完善创造  了条件 ,形成了 山西煤炭产业政策演进 
的拉动力。  

第一 ,强化对资源 的合理开采 和综 
合利用 ,为 山西煤炭产业实 现规模化 发  展起到引导作用 ,为 山西煤炭产业组 织  政策 向以促进 规模 化为 目标 、产业布局 

政策 向以合理化 为 目标 、产 业技 术政策 
向以提升 资源利用 率为 目标 的政策演进 

第七 ,随着我 国新 闻媒体事业 的发 

展和我 国新 闻 自由度 的不 断提高 ,在公 
民人权意识 的强化作用下 ,政府相关 部  门开始发布有关煤矿安全事故 和煤 矿死  亡率 的系统信息 ,煤 矿安全事故开始了 
从 不 能 报 道 和小 范 围 报 道 向公 开 报 道 的 

提供 了拉动力 。   第二 ,加 强对 生态环境的保护 ,对  强化 山西煤炭 产业 在发展过程中保障产  业与生态环境的协调起到促进作用 ,为 
山西煤炭产业环保政策 向以实现对生态  环境 的全面治理为 目标 的演进形成 了拉  动力 。在生 态 环境 保护 拉 动力 的作 用 

第 六 ,安全监察组织体 系的完善从  监管的角度对 山西煤炭产业发展产 生了 
约束 。以安 全 监察 组 织体 系 完善 为 基  础 ,保证 了对煤炭企业安 全监 管的有效  实施 ,对 山西煤炭产业安 全政 策向 以强  化政府对煤炭企业 的监督 管理 为 目标的  演进产生了促进作用。  

转 变 ,为社 会监督 创造 了条件 。同时 ,  

网络技术促使信 息的传播速度和广度得  到改善 ,使煤 矿安全生产事故进入公众 
的视野 ,从侧 面对政府加强对 日益严峻  的安全 生产形 势的关 注起到 压力作用 ,   对山西煤炭产业落实安全发展起到促进  作用。   第八 ,在科学发展 和安全 发展 的影  响下 ,我 国对官员 的考核 内容 和方 式发 

下 ,为产业技术政策 以通过技术提升实 
现对生态环境 的治理为方 向的演进提供  了动力 。  

第七 ,新 闻报道 的开放对 山西煤炭 
产业安全形势透 明度 的提 升产 生了促进  作用 ,从侧 面对 山西煤炭产业实现安全  生 产产 生了压力 ,为 山西煤炭产业安全  政 策的演进提供 了动力 。   第八 ,安全考核和安全事故惩 罚力 

第三 ,强化产业 自身技 术进 步 ,既 
是为实现产业 的可持续发展 能力 的提升  而进行 的主动行为 ,也是可持续发展 目   标对产业 技术 政策的促 进。因此 ,强化 

度的加大 ,保证 了地方政府对煤炭 产业 
安 全发展重视程度的提高 。煤炭 产业政 

生较大 的变化 ,国家在强调经 济增 长的  同时 ,开 始更 加关 注 对安 全 发展 的考 
核 。安全一 票否决 制度 的实施和 强化 ,   进一步提高 了地方政 府官 员对安全的重 

产业 自身技术 进步 ,一方面 ,促 使山西  煤炭产业 技术政 策加快 了演进 的速度 ;  
另一 方面 ,为山西煤炭产业实现发展方  式的转变创造了条件 ,为 山西煤炭产业 

策主体对政策重视程度 的提 高 , 直 接影 
响到政策的演进速度和力度 。因此 ,安  全考核和安全事故惩罚力度 的加大 为山 

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