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第五章 公共事业管理费用及配置效率


第五章 公共事业管理 费用及配臵效率分析

第五章 公共事业管理费用及配臵效率分析 学习要点:
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公共事业产品的生产方式与提供方式的基本组合
不同类别的公共事业管理经费分析 公共事业管理经费的配臵效率分析

公共事业管理是一个消耗一定的资源,生 产和提供公共事业产品的投入产出的过程, 其基本内容是公共事业产品的生产和供给。 公共事业产品的生产和提供总体上有生产 规模较大,资金投入额度大、周期长、回报 率低等特征,非单一投资主体所能承担。

第一节 公共事业产品的生产 方式与提供方式的基本组合
一、公共事业产品的生产与提供方式及其价值
二、当代公共产品的生产方式与提供方式的组合

一、公共事业产品的生产与提供方式 及其价 值
公共事业管理是当代公共管理的一个基本 内容,其产品的生产和提供方式组合,是当 代公共产品生产和提供方式组合方式的一个 最典型而重要的表征。从公共事业产品生产 和提供的角度看这一组合方式决定着公共事 业管理经费投入的可能、运行方式,决定着 整个公共事业管理的实际结果。

(一) 基本含义
公共事业产品的生产方式和提供方式 的组合,就是指在公共事业管理过程中, 围绕着生产和提供两个关键环节,生产者 和提供者之间的关系和结构。

(二)在公共事业管理中的价值
? 公共产品的提供方式有公共提供、混合提供

和市场提供三种基本方式。
? 当代公共事业管理市场模式下的公共事业产

品生产和提供方式的组合,既构成了公共事 业产品的不同的管理方式,也形成了管理过 程中的资金投入方式,从而以多元的资金投 入为基础,构成了当代公共事业管理多元主 体参与的基本格局。

二、当代公共产品的生产方式与 提供方式的组合
第一、公共生产、公共提供。 ? 第二、公共生产、混合提供。 ? 第三、公共产生、市场提供。 ? 第四、私人生产、公共提供。 ? 第五、私人生产、混合提供。 ? 第六、私人生产、市场提供。
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生产方式

提供方式 公共提供

产品性质 纯公共产品 准公共产品

公共生产 混合提供

私人生产
市场提供
私人产品或接近于私 人产品的准公共产品

公共事业产品的生产和提供方式组合

第二节 不同类别的公共事业管 理经费分析
一、公共事业管理中的公共支出及部门间 的资源配臵 二、公共事业管理费用中的非政府组织投入

一、公共事业管理中的公共支出
由于在任何公共事业产品的生产和 提供的组合模式中政府都具有关键的地 位,因此政府对公共事业的投入即公共 支出,是公共事业管理中的基本经费来 源。

(一)公共支出的概念和分类
公共支出是公共事业管理中基本的经费来源。 所谓公共支出,也称为财政支出或政府支出,是 指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。 换言之,公共支出是政府进行公共事务管理的成 本,如果从公共产品的角度看,就是执行政府一 定的(即以多大规模、以什么质量)向社会提供 公共产品或服务决策的成本。

公共支出根据不同的目的和标准,可以进 行不同的分类。常见的主要有以下几种:
1. 消耗性支出与转移性支出。(是否直接补偿) 2. 预防性支出和创造性支出。(按支出目的) 3.一般利益支出和特殊利益支出。(按受益范围)

(二)公共事业管理费用中的公共支出结构分析
1、公共事业管理费用中的公共消耗性支出 消费支出主要是指政府为提供公共产品和准公共 产品而进行的支出,如国防、教育、公共保健支出; 投资支出主要指通过投资基础设施等以保证和改善社 会经济和生活条件的支出,如水、电煤气、通信等。 前者向公众提供社会公共服务,后者则形成资产。 关于国防支出、教育支出和公共保健支出 关于公共投资

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2、公共事业管理费用中的公共转移性支出

表现为政府资金单方面的无偿转移, 包括各种财政补贴、补助、养老金、失业 救济金、债务利息等。其最重要的内容是 社会保障支出和财政补贴。 财政补贴中,企业亏损补贴与政府公共 事业管理的费用支出最为密切。

(三)公共事业管理费用中的公共支出原则
第一、公平原则。 ? 即通过公共支出生产和提供的公共事业产品所产 生的利益,应在各个阶层居民中的分配达到公平 状态,能恰当地符合各个阶层居民的需要。 ? 包括两个内容:横向公平,纵向公平 第二、效益原则。 ? 一方面得到最大的社会效益,另一方面应有助于 资源的优化配臵。 第三、稳定原则。 ? 公共支出应有助于防止经济波动过于激烈。

二、公共事业管理费用中的 非政府组织投入
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所谓公共事业管理费用中的非公共支出, 是指在公共事业管理费用中公共支出以外 的资金投入。这一实际使用于公共事业产 品生产和提供中的资金,主要来源于非政 府组织及承担一定的公共事业产品生产的 企业。

(一)公共事业管理费用中的非公共支 出的内涵
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从事于公共事业产品生产和提供的非政府 组织的资金来源于其收入,这一收入主要 分为以下几个方面:
溢余。净资产的增加,收入只能补偿,不 能用于分红。 社会捐赠 。本金部分被永久保存。 政府拨款 。

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(二)公共事业管理费用中的非政府组织资金
投入原则 非营利原则 非政府组织在开展活动时的合法收入, 必须全部用于该组织有关章程所规定的活 动,不得分配,即使组织被撤销后的剩余 资产,也不能转移或私分。 ? 安全原则 资源的消极持有者,而不是财富的积极创 造者。
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三、公共事业管理费用中的企业资金投入 公共事业管理费用中的企业资金,是非公 共支出中的另一个基本部分,在当代,随着 公共事业产品生产和提供新模式的确立,随 着公共事业管理费用来源的多元化,随着政 府社会管理方式的改革,企业资金在公共事 业产品生产中越来越发挥出重要的作用。

企业资金进入公共事业产品的生产主要 两种方式:
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投资于公共事业产品生产企业

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通过项目融资方式进行公共事业产品的生产

(一)投资于公共事业产品生产企业
即通过投资于建立或将资金投入某一生产公共事 业产品的企业,将企业资金较为长期地投入到某一 公共事业产品的生产中。这类公共事业产品主要是 上述所说的适宜于私人生产、公共提供,或者私人 生产、混合提供的产品,如一定范围内的教育产品、 医疗产品、文化产品,以及水、电、煤气、邮政、 电讯、铁路等产品。

通过投资于建立或将资金投入某一生产公 共事业产品的企业,将企业资金长期投入 到某一公共事业产品的生产中。有两种方 式,一种是由私人投资生产,政府进行管 理,如价格控制、政府补贴;另一种是在改 革中,企业资金进入公共企业。 ? 公共企业是指由政府投资建立起来的特殊 的法人机构,它由政府投资建立,但建成 后大多数不纳入公共预算,它向公众大规 模地出售商品和服务,盈利首先归其自身 所有。
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(二)通过项目融资方式进行公共事业产品的生产
?所谓项目融资,是指以项目本身的资产和项目未 来的收益作抵押来筹措资金的一种融资方式。国际 上通行的做法是,为了进行某一项目的建设,可以 成立项目公司,该公司是具有独立法人地位的法人 实体。一般项目公司可以进行负债经营,负债通常 占总投资的65%~70%,项目公司是借款的直接债 务人,贷款方对债权的追索权仅限于项目的资产或 项目的潜在资金流量(如产生的收益)。因此,从 资金来源看,项目融资主要是私人资金或银行贷款, 即通常企业进行生产的资金。

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企业资金进入公共事业产品的生产和提供主 要有以下三种方式: BOT(Build—Operate—Transfer)方式,即 建设—经营—转让;

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BOOT (Build—own—Operate—Transfer) 方式,即建设—拥有—经营—转让; BOO((Build—own—Operate)方式,即建 设—拥有—经营。

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徐州市三八河污水处理厂“BOT”项目案例分析
项目简介 徐州市三八河污水处理厂是由民营企业——徐州源泉环保 工程有限公司投资实施的“BOT”项目(由于不是真正的项目 融资,因此不是世界银行定义的标准BOT 类型)。于2000 年 开始建设,2002 年底完工,2003 年3 月开始通水运行。该厂 总规模为日处理污水10 万吨,一期完成建设的处理能力为 3 万吨/天。该厂建设总投资3600 万元,包括:43.28 亩土地, 5.4 公里截污管网和污水处理厂厂内设施。徐州三八河污水处 理厂工程由徐州源泉环保工程有限公司投资、设计(合作)、 建设和经营,特许经营期为25 年。经营期间,徐州市政府按 3 万m3/d 污水量的处理规模、处理每立方米污水按0.80 元给 付运营费,特许经营期满后,该污水厂将无偿地移交给政 府。

该厂经过投资方工艺优化、结构优化、选用国产设备等手 段后,投资成本估算基数,由原来政府估算的7000 多万元降 到双方共同认可的3600 万元,其中水厂部分的每万吨能力投 资仅600 万元。在工程实施过程中,由于政府索定了3600 万 这一较低的投资总额作为水价计算依据,进一步调动了投资 人的积极性,实际造价进一步降低到3170 万元(省去了一定 了设计等技术成本)。而真实的实际成本可能会更低。另外, 投资人原来是环保工程公司,资金有限,项目资金中有 1200 万元是投资人通过资产抵押和第三者担保获得的三年期 商业银行贷款,金融成本较高(6.8%)。 项目评价 ? 计划体制下的工程核算体制有巨大的成本压缩空间 在传统的污水处理工程建设体制下,从政府有关部门、到 设计院、以及施工单位,都没有做出降低成本的深层努力,根 本原因在于有关单位与投资额之间有利益的正关联,也有政府 作为出资人,其监管责任的不到位的原因。

? 污水收费到位是实现污水处理的前提 在中国目前的投融资体制下,作为污水处理主要责任者的 地方城市政府建设运行资金受到体制的束缚。因此,无论采用 市场化或非市场化机制,目前污水收费到位都是实现污水处理 的前提。徐州目前居民污水收费是0.85 元/吨,高于三八河项 目的支付费用,且按照国家政策规定不能挪用,这是项目得以 很好实施的根本条件。目前许多城市出现的水厂建好不运行、 或政府不能按期支付投资人运行费用,核心原因在于污水收费 的不足。徐州的实践证明,如果污水收费到位,即便是中等发 达地区也能很好地实现污水处理的良性循环(目前徐州城市污 水处理率实际达到90%以上)。

? 传统环保工程公司的准 BOT 模式亦有可为 市场化的核心是改变原来政企不分的污水处理建 设运行体制,从根本上提高效率。从三八河项目的实 施看到,在政府合理监管的前提下,社会资本和力量 能够实现投资的极大优化,和运行成本的合理节约。 而一批有技术、有经验的传统环保工程公司在科学的 监管框架下能通过市场化方式,通过准BOT 方式进 入中小型污水厂的建设运行市场。从这一点看,徐州 三八河项目在中小型污水处理厂项目上有推广价值。 但是不能忽略社会资本的逐利性本质,鉴于目前环保 项目投资人主体的层次不高的现状,科学监管和公平 竞争应是两个同时考虑的前提条件。

案例讨论
? 北京地铁降价:公共政 策的典范

从北京地铁降价看公共产品属性回归
2007年10月7日起,北京市轨道交通全路网(不含机 场轨道交通线)实行单一票制,票价为2元/人次,即乘 客乘坐轨道交通一次出行,不论乘坐距离长短和换乘 次数多少,使用一卡通卡或现金购票,均为2元/人次。 (新华网10月7日) 在“听取涨声一片”的现实语境里,北京地铁票 价从3元、4元、5元的价位统一降到单一2元,绝对是 当今社会一道亮丽风景线,也是首都在金秋十月给全 国人民送上的一份厚礼。我们终于欣喜地看到,在公 共产品市场化的浪潮中,北京方面头脑清醒,视野开 阔,对具有普世价值和普惠福利的公用事业,不嫌弃, 不推诿,不甩包袱,勇于承担政府应尽责任,让人人 尽享社会公共福利,使社会公用事业回归了本来面目。

曾几何时,在“经营城市”的口号下,许多城市 把原本由政府“埋单”的公共产品和服务,推向了 市场,这些在经济学上被称为“外部性”的东西, 竟然成为以赢利为目的的各类企业赚钱和发财的渠 道。自来水“公司化”了,公交车“多元化”了, 电汽热“产业化”了。相关数据显示,目前安徽省 百分之四十的公交企业、百分之五十的供水企业、 百分之八十的燃气企业的国有产权已经出让。全国 城市百分之五十以上水厂股权已经出让或转让。现 在,在一些城市,公民还能够享受到的公共产品和 服务,大概只有街头公园里并不清新的空气和遥远 天空中并不洁白的几朵云彩。

市政公用事业实行市场化和股权多元化改革,的 确缓解了市政公用事业发展与政府财政相对不足的矛 盾,政府是甩掉了多年来压在身上的沉重包袱。但产 权、所有权不是政府的了,如何保障公共利益和公共 安全,却是个悬而未决的未知数。一个显而易见的问 题是,这些“民营化”或“私营化”的公用事业,为 了追求利润最大化,千方百计、想方设法推动一轮又 一轮涨价热潮,而政府在和他们“博弈”中,为了维 护自己的“改革成果”和屈服于“大公司利益”,只 得乖乖就范。最终,被政府甩掉的包袱,都沉重地压 在了老百姓的身上。 在市场经济条件下,政府的职责是什么?1776年 亚当.斯密的《国富论》就以这问题作为重心下笔,。

而跟着的200多年来,没有一个经济学者不关注这问 题。经济学家形成的共识是,政府的职责就是宏观调 控、市场监管、社会管理和提供公共产品和服务。发 展城市公用事业是政府责无旁贷的职责,政府不可推 卸地要成为投资城市公用事业的主体。城市公用事业 企业应是国有的,甚至是国有独资的。从国际经验看, 世界上多半国家仍然保持公用事业国家投资、国家所 有、国家控股。事实上,国外许多先进国家的公用事 业都是亏损的,由政府进行巨额补贴。他们的执政理 念就是政府要为公众提供更多更好的公共产品和服务, 这也是公众考核政府执政能力的一个重要标准。

就北京地铁而言,在城市道路资源持续紧张、交 通日益拥堵、地铁市场行情看好的情况下,北京地铁 完全可以以物价上涨、成本增加、支出加大等众多缘 由提高地铁票价。然而,北京市显然没有将具有公益 性质的地铁交通完全“交给”市场,而是维持了公共 交通的公益性和服务性。这样做的结果,北京市的财 政将要承担很大部分弥补。而这让每一个北京市民, 每一个在北京学习、生活和务工的外来人员,每一个 到北京旅游、观光和出差的中国民众,都通过这种方 式,享受到人民政府提供的公共产品和服务;社会普 惠福利,也通过这一途径,分摊到每个人身上。这是 公共财政的应有之意,也是纳税人应该享有的权利。 愿北京市的做法不是孤例,能够引起更多城市效仿和 跟进。

北京地铁降价的公共决策逻辑

讨论问题
? 1、地铁产品的属性
? 2、从公共政策角度理解地铁 降价的 意义。 ? 3、地铁项目中包括几种公共 支出。

第三节 公共事业管理经费的配置效率分析
所谓公共事业管理资金的配臵效率,即指在确定公 共事业产品生产和提供政策时,应当把效率放在优先 地位,而这一效率即要考虑公共事业产品生产和提供 过程中的经济效率,更要从社会公平的标准来考虑社 会效益,即更要从社会福利的角度考虑公共事业产品 提供的有效性。这一资金配臵的效率问题,具体体现 为一定的公共事业产品的提供“政府提供与市场提供 孰优”。

一、具有非竞争性和一定排他性的 公共事业产品的配臵效率
所谓具有非竞争性和一定的排他性的事 业产品,是指在某一区间内,其边际消费 成本为零,而消费具有一定的排他性的事 业产品。

(一)公共提供
过路费/次 P A P0 最大车流量
补偿需求曲线MU

消费者剩余

P2 生产成本

C

税收效率损失 0 公共提供下的桥梁效率 B Q1 车流量Q

(二)市场提供和混合提供
过路费/次 P A P0 最大车流量
补偿需求曲线MU

消费者剩余

P2 生产成本 收费成本 0

C

收费效
率损失 Q2 B
Q1

车流量Q

市场提供下的桥梁效率

(三)与提供方式密切相关的其他条件
1. 该公共事业产品的可替代性 2.收费价格

(四)结论
?对于具有一定排他性的公共事业产品来说,可以采 取公共提供、混合提供和市场提供三种提供方式。 ?对不同可替代性的这类公共事业产品来说,应采取 不同的财政政策,引导不同类别的资金进入 。 ?收费会导致效率损失,收费越高,效率损失越大, 但收费可以限制人们滥用这类公共事业产品面暗生 “拥挤现象”。因此,合理的制定这类公共事业产 品的收费标准具有重要的意义。

二、具有非排他性和一定竞争性的公共事业 产品的配臵效率

所谓具有非排他和一定竞争性的公共事业产品,是指 具有一定边际成本的公共事业产品。 公共事业产品的边际成本,是指增加一个消费者对供 给者带来的边际成本,而非微观经济学中分析的产量增 加导致的边际成本。教育就是这类公共事业产品的典型。 这类公共事业产品的共同特点是: ?外部收益 ?一定的消费替代性 ?供给上存在一定的垄断性

(一)市场提供
价格P

社会边际效用 曲线MU
G P2 P1 E E‘’ 私人的需求

曲线D

供给曲线S1
H O

Q1

Q2

数量Q

(二)公共提供
价格P 供给曲 线S1 N

社会边际效 用曲线MU

P0 消费者 剩余 P1 生产者 剩余

E 效率损失

O

Q1

D

M

数量Q

L 图8-7 公共提供条件下的教育产品效率

价格 P

(三)混合提供
需求曲线D G 供给曲线S1(补贴前) 供给曲线S2(补贴后)

P2 P1 P3

政府补贴
社会边际效用曲线MU

价格 P

Q1

Q3 Q2

数量 Q

混合提供下教育产品效率

(四)供给弹性问题
P

P

社会边际效用 曲线MU

供给曲线S

私人的需求曲线D
效率损失
供给曲线S

社会边际效用 曲线MU 私人的需求曲线D

0

E (a)供给弹性大的事业产品

Q

0 (b)供给弹性小的事业产品

Q

不同供给弹性的事业产品的效率损失

本章小结
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以准公共产品理论为基础的公共事业产品的提供 方式,是决定公共事业管理费用来源及其配臵效 率的关键。公共事业产品有公共提供、市场提供 和混合提供三种基本方式。同时,由于相应的公 共事业产品有公共生产和非公共生产,所以公共 事业产品的生产和提供有五种组合方式,即公共 生产、公共提供,公共生产、混合提供,公共生 产、市场提供,非公共生产、公共提供,非公共 生产、混合提供。公共事业产品生产方式和提供 方式的组合,从根本上决定着公共事业管理中费 用投入的可能与基本格局。

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公共事业管理的费用有公共支出和非公共支 出两大来源,其中公共支出源于税收,而非 公共支出由非政府组织资金和企业资金构成。 各种资金在投入公共事业管理运作中都有各 自的支出方式和原则。 不同的公共事业产品所具有的特点,决定了 不同提供方式在公共事业管理费用的配臵效 率。同时,替代性、收费价格及公共事业产 品的供给弹性等,都影响着公共事业产品的 资金配臵效率。


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