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刑事被害人救助的审查程序

试论刑事被害人救助的审查程序
一、审查主体 在构建刑事被害人救助程序中,我们建议将救助决定权给予地方 县级以上社会治安综合治理办公室。其理由是,刑事被害人救助制 度的直接目的是“及时救助因刑事犯罪遭遇特别经济困难的被害 人,促进社会治安综合治理”,刑事被害人救助工作与社会治安综 合治理具有密切联系。而且,社会治安综合治理委员会是协助党委、 政府领导社会治安综合治理工作的常设机构。社会治安综合治理委 员会办公室是社会治安综合治理委员会的办事机构,与政法委机关 合署办公。它兼备党、政机关的性质,具有既紧密联系政法各部门 又不具体从事政法工作的特殊地位,拥有延伸至乡镇、街道的健全 组织体系。因此,由社会治安综合治理委员会作为被害人救助的决 定机关能够发挥公、检、法三机关的办案优势。对于被害人国家补 偿申请的受理和审查机构,学界争议较大。一种观点是由法院行使 审查权,[1]即,将人民法院内部的赔偿委员会更名为赔偿补偿委 员会并吸收社会上的法律工作者和医疗机构的专家参与。以受理案 件地点中级人民法院补偿委员会管辖为原则。其理由在于:法院在 案件的审理过程中对被害人的损失数额、被告人的赔偿能力、各方 的过错都有全面了解,调取相关案件材料也极为方便,审查被害人 是否符合救济条件专业、方便、快捷,而且也方便当事人提出补偿 申请。此外,法院更易评估救济金总额的支出,加之审判机关有审
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级设置,可采取两审终局制度,有利于对裁判的监督。法院可以根 据上一年度审理案件中实际发放补偿金的情况向财政部门提出下 一年度补偿金划拨报告。另一种观点是由检察院行使审查权,[2] 即,在人民检察院内设立一个专门的补偿委员会。其理由是:符合 检察机关法律监督的地位,此乃其一;其二,补偿金额的确定并非 法律争议,不是必须由法院裁决;其三,检察机关的上下级领导关 系可以为申请人申请复议提供有效救济途径。[3]还有一种观点是 设立单独的机构受理补偿申请,或直接由民政部门等行政机构行使 审查权。[4]其理由是,国家补偿程序本质是行政程序,应由行政 机关行使审批权。对于受理补偿申请以及审核补偿申请的机构问 题,世界各国的立法并没有统一。总体上,各国补偿机关的设立大 致分为三种模式:第一种模式为不专门设立救济决定和管理机关, 由现有机关行使该职能。例如日本的地方公安委员会。第二种模式 为设立专门的独立的决定机关进行管理。例如,英国的刑事损害补 偿委员会。第三种模式为在现有机关内部设立专业部门进行管理。 例如,法国在法院内部设置暴力犯罪被害人补偿委员会。韩国在地 方检察厅内部设立刑事被害人救助审议会。美国在联邦司法部内设 立刑事被害人署。我国台湾地区将犯罪被害人补偿审议委员会设在 地方法院及其分院检察署内部。此外,对于审查机构问题也并不存 在国际人权条约和人权组织的强制性规定。例如,欧洲委员会在备 忘录中指出,成员国可自主确定本国负责受理和审核救济申请的机 构。前文已述,补偿程序并非诉讼程序,司法机关并不必然是补偿
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申请的审查机关。[5]因此,我们认为国家补偿委员会应当吸收社 会上的法律专业人士和医学人士参加。在省级社会治安综合治理委 员会也须设立刑事被害人国家补偿申诉委员会,负责解决申请人对 补偿决定不服而提起申诉的事宜。
此外,构建刑事被害人救助程序中,我们并没有涉及到国家代位 追偿的问题。而前文已述,由“最后顺序补偿原则”向“禁止双重 补偿原则”转变,为被害人提供更为及时救助已成为域外刑事被害 人国家补偿程序立法的共同特征。在刑事被害人救助程序中,我们 并未考虑国家代位追偿制度。但在刑事被害人国家补偿制度中,当 获取国家补偿成为了刑事被害人的一项法定权利时,为防止刑事被 害人获取双重的偿付,当国家向刑事被害人提前支付救济金时,由 此也获取了向加害人或其它责任主体行使代位追偿的权利。审判权 的消极性和被动性限制了法院行使代位求偿权。当被害人获取国家 补偿之后,其向加害者索取民事赔偿的权利将转让给审查机构,由 后者以自己的名义或是以被害人的名义代位向加害者求偿,这是被 害人国家补偿程序的一般原理。无论是行政机构还是专门的补偿委 员会,或者是检察机关,在支付国家补偿之后即可取得对加害者的 求偿权,这是各国的共同做法。法国规定由法院行使救济申请的审 查权,但它仍然规定了代位求偿制度。为了解决行使代位求偿权过 程中,法院不能作为原告向加害者提出索赔要求的问题,法国专门 设立了一个“恐怖活动及其他犯罪被害人补偿基金管理委员会”的 机构,当申请人申请国家补偿时,应以该补偿基金管理委员会为被
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告向法院的补偿特别法庭[6]提出诉讼请求,其审查程序类似于 民事审判程序。而当法院的补偿特别法庭裁定同意救济申请时,由 补偿基金管理委员会根据法院的判决向申请人支付救济金,同时补 偿基金管理委员会在支付了救济金后有权代位行使被害人对加害 人的权利。由此,既保证了代位求偿权的有效行使,又确保了法院 的中立地位。有学者认为,在我国可以由法院来行使代位求偿权。 我们认为,如果由法院代位行使对加害人的追偿权,那么就会产生 法院以自己名义或以被害人名义向被告人提起民事诉讼的后果,即 法院成为了一方当事人。这显然违背了审判中立和控审分离原则。 即便被害人得到了加害人的赔偿,他也必须将救济金退还给国家, 在此前提下被害人在获得国家补偿后容易失去了继续向加害人索 赔的动力,在此情况下,法院唯一的做法是以被害人未能积极配合 相关机构追诉犯罪为由,要求被害人退还补偿金。此外,如果被害 人在获取国家补偿金后又获取了加害人的民事赔偿,法院应当要求 被害人将国家补偿金退还给审查机构。但被害人拒不退还补偿金 时,作为审查机构的法院如果以被害人为被告,提起诉讼要求其归 还已经获得的国家补偿金,这显然是荒谬的做法。此外,还有学者 认为,应由检察机关行使代位求偿权,检察机关在行使该项权利时 可以直接对申请人的财产采取扣押等强制措施。[7]我们认为,检 察机关不宜行使行使代位求偿权。如果检察机关既行使犯罪的追诉 权又行使国家补偿的代位求偿权,这对于被追偿的对象而言是不平 等的。此外,对于被害人或其它被追偿对象的财产状况方面的查明
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能力而言,检察机关并不享有侦查权,因此并不具备查证、取证优 势。我们主张,由刑事被害人国家补偿委员会行使代位追偿权。它 有权以加害人及其它责任单位和人员为被告向法院提起民事诉讼。 一方面作为刑事被害人国家补偿金的管理机构,它本身对申请者的 情况比较熟悉;另一方面,由司法机关之外的机构通过民事诉讼的 方式行使代位求偿权,有利于保护被告的合法权益。此外,我们认 为,不宜为国家的代位求偿权设定时效限制。
二、审查依据 与刑事被害人救助程序不同,刑事被害人国家补偿程序更为强调 补偿的形式要件和实体要件。其中一个重要表现是申请人是否积极 与政府配合。域外的被害人国家救济程序中普遍强调申请人与警察 的合作,其重要标志就是申请人是否报案。我们认为,除了要求是 否报案之外,还应当要求申请人在起诉阶段和审判阶段积极与检察 机关和审判机关合作。这主要体现在申请人积极协助国家机关对加 害者的追诉工作,积极作证和积极对加害人提起民事诉讼主张其权 利。但应当注意,判断申请人是否与公安司法机关积极合作应当采 取合理的方式,如果受申请人取证能力所限、或因其它正当原因无 法协助抓捕加害人,以及协助追诉被告人,审查机构不能以此为由 拒绝给予补偿或减少其补偿金额。此外,对于合作行为应当表现为 协助抓捕、协助追诉工作,积极向侦查、公诉和审判机关提供证据, 积极向加害者主张民事权利,积极向审查机构提供证据等方式,禁 止无理加强申请人的合作义务。[8]如果申请人并未积极配合公安
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司法机关工作,审查机构有权拒绝给予补偿,或视具体情况而减少 补偿金额。
注释: [1]实践中普遍设立在法院的执行局,与执行情况相结合。 [2]实践中多设立于检察机关的控告申诉部门,与控申职能相 结合。 [3]尹伊君:《建立适合中国国情的被害人救济制度》,《人民检 察》2006 年第 9 期,第 15 页。 [4]例如,有学者建议在中央综合治理委员会下由专家组成的 专门委员会作为被害人救济主管机构较为适宜。参见赵国玲:《犯 罪被害人救济:国家最新动态与国内制度建构》,《人民检察》2006 年第 9 期,第 12 页。 [5]例如,英国专门受理刑事伤害补偿申请的刑事伤害补偿委 员会成员以法官、律师为主,而我国香港特别行政区的刑事伤害赔 偿委员会的成员以律师和医生为主,而具体审查以合议为主,以有 效结合法学和医学知识,提高审查的效率和准确性。 [6]或称为“补偿委员会”。 [7]中国法学会“中外司法体制比较研究”专题研讨论证会资 料,《刑事被害人救助制度》,2008 年 4 月 2 日。第 51 页。 [8]例如,禁止将被害人对侦查机关的不立案决定、公诉机关 的不捕、不诉决定提出复议、申诉以及对法院的判决提起上诉或申 诉等行为视为不合作,也不能将被害人是否上访、申诉作为审查依
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据。
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