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对山西科技创新城的建设思考

对科技创新城运作的建议
一、 完善科技创新城管理体制 (一)科创城现行开发机制 目前,山西科技创新城相关开发工作由多个主体负责实施, 其中区域内综合交通项目及综合平台项目由山西科技创新城建 设管理局和山西科技创新城建设指挥部负责, 土地开发涉及太原 小店区和晋中经济开发区,园区入驻企业、科研单位自行承担建 设任务。 园区项目实施主体涉及省、 市、 区三级政府及相关企业, 呈分散状,蕴含组织效率低的可能。 山西科技创新城开发有限公司近期获准组建, 省级高新技术 产业开发区也批准成立, 但其与山西科技创新城建设管理局三者 之间的事权、财权划分仍未明确。 (二)国内开发区管理体制基本模式 经过近 20 年的发展,我国已建成一批成功运营的国家级开 发区。归纳起来,主要运用了以下三种管理体制: 1.准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构,其主 要职能是经营开展规划和管理,为入区企业提供服务,还拥有一 定的行政审批权,因此,其机构和人员编制比行政区管理体制要 精简的多。 这种管理体制主要适用于人口较少的相对独立的新开 区,大部分开发区在建设初期采取这种模式。如无锡新区、烟台 经济技术开发区等都采用这处模式。

2.开发区与行政区管理合一。 这种模式的特点是开发区和行政区 的管理职能合一,或者是两块牌子一班人马,内设机构基本保持 行政区管理机警的编制和职能。 这种模式主要适用于整个行政区 域作为开发区,或者开发区是原有城区建制的一部分。这其中较 为典型的是天津滨海新区。2009 年国务院批复天津市调整滨海 新区行政区划,天津滨海新区管理体制改革主要内容包括:一是 建立统一的行政架构,撤销滨海新区工委、管委会,撤销塘沽、 汉沽、大港现行建制,建立滨海新区行政区,辖区包括塘沽区、 汉沽区、大港区全境。东丽区和津南区的部分区域,不划入滨海 新区行政区范围,仍为滨海新区产业规划区域。二是构建精简高 效的管理机构。建立滨海新区区委、区人大、区政府、区政协, 同级机构比原有 3 个行政区大幅精简。三是组建两类区委、区政 府派出机构,一类是城区管理机构,建立塘沽、汉沽、大港 3 个 工委和管委会,主要行使社会管理职能;另一类是功能区管理机 构,成立九个功能区党组和管委会,主要行使经济发展职能。四 是形成新区的事在新区办的运行机制, 赋予新区更大的自主发展 权、自主改革权和自主创新权。 3.以企业为主的开发体制。在这种模式下,开发主体不是一 级行政组织或政府派出机构,而是由开发商来规划、投资开发和 管理一个开发区。开发公司不仅要开发工业用地,还要进行大量 的公共基础设施投资, 但不能像大部分行政管理机构那样直接从 税收收入中获得必要的投资补偿, 而是靠工业和商业用地开发收

入补偿。 开发区的开发模式有两种类型。一是政企分离的开发模式。 开发区管委会只负责行政审批、管理和政策制定,而开发经营由 独立的开发公司承担,如苏州工业园区实行完全的政企分开,开 发区管委会作为管理主体,不直接从事开发区的开发经营,中新 合资开发公司负责开发经营。 开发区管委会将获准开发的土地转 让给开发公司,开发公司开发后进行招商转让或出租。这种体制 的机构精干、权责明确,在进行大规模成片开发方面有比较明显 的优势。 另一种是政企合一的开发模式。 这一体制的特点是开发区管 委会具有管理者与开发商的双重功能, 管委会与开发公司两块牌 子一套班子或交叉兼职。由于这种模式效率较高,管理者的能动 作用较大,不少开发区在建设初期这种开发模式。但是,由于存 在容易导致政企不分、机构膨胀、内部职责不清的弊端,一些开 发区逐步实行政企分享,将开发功能分离出来,成立独立的开发 公司。 (三)建议实行相对独立的开发区管理体制 一个好的制度设计需要组织保证。 在现行条块分割的体制下, 园区内的改革试点经常遇到区外旧行政体制的制约, 特别是科创 城牵涉太原市小店区和晋中市经济开发区两个行政区。 独立的开 发区管理体制有利用把改革试点与区外行政管理体制区隔开来, 可以用区内的职能转变和统一对外, 克服区外条块分割的体制弊

端。因此,建议科创城实行相对独立的管委会体制。 与东部沿海发达省份相比, 我省开发区无论是数量还是质量 都有很大差距。科创城应坚持省级层面统一规划,集中力量做出 示范效应。在现行财税体制下,影响统一规划和集中开发的关键 是利益关系,不仅涉及各级政府的财税收入,还有行政权力、人 员安排等问题。各级政府最关心统一规划后利税是否都被上收, GDP 如何计算等。因此,要建立合理的利益机制来协调区域内开 发区的利益关系。可以实行联合出资,委托专业机构运作管理办 法,集中财税,按投入比例分配,调动各方面积极性。 二、 园区运营实行专业化管理 (一) 实行政资分离的资产运营管理机制 开发区是政府为主导的特殊产业, 其产品是提供企业发展的 公共平台。开发区的资产运营管理不同于政府行政管理,其管理 机构是经营和服务性机构。 开发区资产运营管理包括从区内规划、 开发建设、推介招商、产业用地和厂房出租,到区内日常服务和 管理。因此,应将政资分开,把开发区资产运营管理职能从管委 会中剥离出来,建立专门的园区资产运营管理公司,负责开发区 的建设、运行和服务。 (二) 公共基础设施与商业开发分离,实行专业化运行管 理 开发区的基础设施包括公共基础设施(道路、水、电、气等) 、 产业基础设施和生活服务设施。从理论上来说,公共基础设施具

有公益性,属政府职能范畴;厂房和生活服务设施是商业性的, 可以商业化运营。目前,我国大部分开发区实行公共基础设施与 工业用地开发一体化, 开发区的运行管理机构既要负责经济开发 的任务,又要承担城市建设职责。既然开发园区具有拓展城市的 功能,并纳入城市发展规划,应该把城市公共基础设施建设功能 从工业和商业用地开发中分离出来,由城市公共事业部门负责。 苏州、天津等开发区参考的新加坡经验是,根据工业园区基础设 施的性质实行专业分工, 工业园区的裕廊管理局只负责工业用地 和厂房开发,以及运行服务。陆路管理局负责园区道路和水电气 公共设施建设;建屋局负责园区职工住宅。 (三)开发区资产运行管理机构需要特殊制度安排 开发区是一种特殊商品其非公共基础设施建设也不同于一 般的房地产开发,需要特殊的制度安排。一是开发区的开发建设 必须有一定的超前性,投资规模大,同收期长,不确定性强,风 险较大,通常民间资本不愿意进入。二是开发区要提供高质量低 价格的设施刁一能吸引企业来落户, 入驻企业还要符合建区的目 标。如果完全靠商业化开发将会提高设施价格。三是一部分开发 区要重点扶持中小企业, 部分面向中小企业的低价工业厂房属于 政府扶持中小企业的政策范畴。因此,开发区的资产运行管理机 构还不能完全按照以盈利为目的普通公司模式运作。 开发区基础设施和服务的性质决定了运营管理机构的性质根 据国际经验,大规模的集中工业用地开发大都是由政府资助,开

发机构大都是非营利性机构,采取特殊法人制度,或者是国有企 业和政府参股的财团。因此,应根据开发区的性质和特点对开发 区的运营管理进行不同的制度安排。政府规划的、大规模集中开 发的开发区,以政府投入为主,其运行管理机构要执行政府规划 的意图。因此,政府与开发区运行机构的关系是委托和被委托的 关系,实行政府授权管理,采取特殊法人的治理结构。开发运行 机构在政府安排的制度框架下,自主经营。政府通过建立制度规 范来约束运行管理机构,而不是直接干预其经营:政府在给护资 助和补贴的同时,对其提供的产业基础设施价格实行上限控制。