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中国城镇居家养老服务体系研究


 2010 年    总第

  5期 第 200 期

兰      州 学 刊 Lan zhou xue kan

No. 05  2010 General No. 200   .

中国城镇居家养老服务体系研究
孙慧峰
(中国人民大学   社会与人口学院 ,北京  100872 )
[摘要 ]  21 世纪的中国是一个不可逆转的老龄社会 ,这是我国的一个重要基本国情 。目前 ,中国的养老服务问题已经日

益突出 ,急需从制度上加以安排 。文章将“ 居家养老服务 ” 界定为面向居住在家里的生活不能完全自理的老年人提供长期照 料服务的一种服务模式 ,并且提出了居家养老服务体系的基本框架 。
[关键词 ]   居家养老 ; 养老服务体系 ; 失能老年人 [中图分类号 ]C913. 6    文献标识码 〕    文章编号 〕 〔 A 〔 1005 - 3492 (2010) 05 - 0090 - 04   [收稿日期 ]  2010 - 03 - 15 [作者简介 ]孙慧峰 ,男 ,中国人民大学社会与人口学院博士生 ,主要研究方向为人口老龄化与发展 。 ( [基金项目 ]教育部重点研究基地重大项目“ 政策科学与我国老龄政策体系的构建 ” 07JJD840196 ) 。

   、 一 引言
21 世纪的中国将始终处于老龄社会之中 ,这是我国必须

根据《现代汉语词典 》 养老 ” ,“ 一词通常有两种解释 : 一 是“ 奉养老人 ”例如“ , 养老送终 ” 。二是指年老闲居修养 , 例 如“ 居家养老 ” 。至于作为“ 奉养老人 ” 解的“ 养老 ”究其内 , 在含义 ,应该至少包括四个层面的含义 : ( 1 )为老年人提供经 济支持 ; ( 2 )当老年人处于健康期时 ,为老年人提供日常生活 起居相关的一切服务支持和协助 ; ( 3 ) 为老年人提供精神和 情感上的交流 ; ( 4 ) 当老年人进入“ 功能受限期 ” , 提供特 后 定的长期照料服务 ,也就是传统意义上讲的“ 伺候 ” 。由 概念 此可见 ,“ 居家养老 ” 乃是一种生活状况 ,所有居住在家度过 晚年生活的老人都可称为“ 居家养老 ”这种宽泛的概念不是 , 学术概念 。而对于“ 居家养老服务 ” 中的“ 养老 ” 则属于第一 种解释 。当“养老 ” 与“服务 ” 连用时 , 广义上讲 , 应是包括
( 2 )和 ( 4 )在内的所有服务 ,但正如本文前面所说 ,健康老年

面对的一个基本国情 。目前 , 我国老龄人口已经达到 1. 67 亿 ,占总人口的 12. 5% 。从全球角度来观察 , 我国是世界上 唯一一个老年人口超过 1 亿的国家 ,这一数量甚至比很多国 家的总人口还要多 。严峻的人口老龄化给养老保障制度 、 医 疗保障制度 、 养老服务体系等方面带来巨大压力 。关于养老 服务问题 ,客观地讲 ,目前尚处在不断探索阶段 , 对于“ 养老 服务 ” 的基本概念 、 服务对象 、 服务体系 、 资金安排等方面 ,还 没有达成共识 。 进入老年并不必然意味着马上需要依赖别人的照顾 ,随 着医疗卫生条件的不断进步和人们健康水平的不断提高 , “ 老而健康 ” 老而独立 ” 、 “ 的现象将越来越普遍 ,健康老年人 虽然也需要社会 、 社区的服务 , 例如家政服务 、 安全服务 、 信 息服务 、 精神文化服务等等 , 但这与其他人群的需求没有不 同 ,是面向所有人群的公共服务完全能够满足的 , 因此不属 于真正意义上的“ 养老服务 ” 只有当老年人在生命后程 ,进 。 入“ 功能受限期 ” ,“ 时 养老服务 ” 的问题才真正显现出来 。 从实践上看 ,居家养老服务工作从 2000 年开始 , 至今已 有 10 年时间 ,许多地方都积累了丰富经验 ,也开创了不少值 得借鉴的模式 ,例如宁波 、 、 南京 浙江杭州下城区 、 上城区等 , 不少地区还将居家养老服务向农村地区拓展 , 北京市 、 上海 市还分别提出了“9064 ” 9073 ” 和“ 养老服务模式 。但是 ,虽然 实践工作在按部就班地推进 ,我国的居家养老服务也只是刚 刚启动 ,还存在许多问题 。客观地讲 , 现阶段的居家养老服 务已经处于必须抉择的十字路口 ,迫切需要探索构建适合中 国国情的居家养老服务体系 。 二、 居家养老服务概念的重新界定
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人的一般服务需求与其他年龄人群的一般服务需求没有差 别 ,都可以通过公共服务满足 ,只有 ( 4 ) , 亦即长期照料服务 才是真正需要关注的问题 。特别需要说明的是 ,本文所讲的 长期照料服务 ,是养老服务机构基于针对老年人生活功能性 障碍而提供的长期的生活照料服务 , 与医疗机构针对器质 性、 疾病性问题而提供的医疗护理和长期照护服务有着本质 的区别 。 基于此 ,本文将“ 居家养老服务 ” 作一狭义的界定 :“居 家养老服务 ” 是面向居住在家里的生活部分自理老年人提供 长期照料服务的一种养老服务模式 。但是 ,居家养老服务不 能等同于机构的长期照料服务 。最根本的区别在于 ,居家养 老服务面向的对象是轻度和部分中度功能受限的老年人 ,如 果是重度 ,生活完全不能自理的老人 , 实现居家养老的难度 较大 ,机构养老是较好的选择 。根据中国老龄科研中心 2006 年的调查数据 , 我国城市老年人中生活能够完全自理的占

85. 4% ,能部分自理的占 9. 6% , 完全不能自理的占 5. 0% 。

7. 服务设施 。这一要素主要解决“ 服务物质载体 ” 的问

我国居家养老的服务对象正是这 9. 6%左右的老年人 。 三、 中国城镇居家养老服务体系的基本框架 所谓体系 ,是指有关事务相互联系而构成的一个整体 。 建构中国城镇居家养老服务体系是一项复杂的系统工程 ,也 是一项惠及亿万老年人 、 影响深远的历史性德政工程 。在这 方面 ,虽然有国外的经验可资借鉴 , 也有一定的国内实践基 础 ,但总的来看还没有现成的成功模式可遵循 , 只能摸索前 进 ,用创新的思路建构具有中国特色的城镇居家养老服务体 系的基本框架 。
(一 )中国城镇居家养老服务体系的八个要素

题 。服务设施主要是服务床位和配套设施 。仅有服务人员 而没有服务设施无法完成居家养老服务 ,服务人员是服务提 供者的人化 ,服务设施则是服务提供者的物化 。与服务人员 不同 ,服务人员不可能作跨期的配置 , 而服务设施则可以由 当期投资建设 ,而在未来持续使用该设施 , 亦即可以实现跨 期的配置 。
8. 服务标准 。这一要素解决“怎样规范服务 ” 的问题 。

服务标准主要包括居家养老服务的质量标准 、 操作规程 、 水 平评估等问题 。完善的服务标准和服务规范 , 对于保证居家 养老服务质量 、 维护失能老年人利益具有重要的意义 , 也是 居家养老服务实现规范化健康发展的必由之路 。目前 ,一些 发达国家已经制定相应的服务标准 ,我国急需抓紧制定出相 对完善的居家养老服务标准和规范 。
(二 )居家养老服务体系的五个主体

中国城镇居家养老服务体系中包括八大要素 ,分别是 :
1. 服务对象 。这一要素解决居家养老服务“ 提供给谁 ”

的问题 ,服务对象就是服务的接受者 。明确服务对象是开展 居家养老服务的前提 。前文已经论证过 , 居家养老服务对象 是居住在家的失能老年人 。
2. 服务提供者 。这一要素主要解决“ 谁来提供服务 ” 的

中国城镇居家养老服务体系中包括五个主体 , 分别是 : 政府 、 、 、 、 企业 家庭 社区 非政府组织 。
1. 政府 。居家养老服务体系中的“政府 ” 指的是中央 、

问题 。如前文所述 ,居家养老服务的提供者除了家庭 、 、 社区 志愿组织等非正式服务提供者之外 ,主要是指正式服务提供 者 —— — 居家养老服务机构 。
3. 服务场所 。这一要素主要解决“ 在哪里服务 ” 的问题 。

省 、 、 (区 ) 、 市 县 乡镇 (街道 ) 的五级政府以及其所辖的各个 职能部门 。在居家养老服务体系中 , 政府的作用无可替代 , 它是居家养老服务体系的主要建设者 、 政策供给者 、 重要参 与者和监督管理者 。
2. 企业 。居家养老服务体系中的“ 企业 ” 指的是提供居

顾名思义 ,居家养老服务其服务场所应该是“ ” , 但对于 家 里 “ ” 家 的理解不应太狭隘 。 居家 ” “ 的概念是一个地理距离的 范畴 ,对于部分建立在老年人生活社区内的“服务中心 ” 、 “ 日托中心 ” ,也应属于居家养老的范围 。 等
4. 服务内容 。这一要素主要解决“ 提供什么内容的服

家养老产品和服务 , 满足老年人居家养老服务需求 , 实行自 主经营 、 自负盈亏 、 依法设立并在工商部门登记的相关养老 机构 、 服务机构 、 生产机构以及各种营利性经济组织 。
3. 家庭 。居家养老服务体系中的“ 家庭 ” 主要是失能老

务” 的问题 。如前文论述过的 , 居家养老服务主要针对居家 失能老年人提供服务 ,也就是长期照料服务 。长期照料服务 包括生活照料 、 康复护理 、 心理慰藉 、 社会交往和临终关怀等 五类服务 ,其中康复护理 、 心理慰藉和临终关怀三项服务专 业性较强 ,也是长期照料服务区别于普通的家政服务的关键 点 。长期照料服务中的“ 康复护理 ” 与普通医疗的护理是不 同的 ,其主要区别在于前者的康复护理是长期的 , 而后者一 般时间较短 。
5. 服务人员 。这一要素同样解决“ 谁来提供服务 ” 的问

年人的家庭成员 ,包括配偶和子女 。现阶段居家养老服务体 系中仍然离不开家庭这一重要主体 ,家庭成员短期内不可能 完全退出居家养老服务体系 。家庭的作用主要是为失能老 年人提供经济支持 、 辅助照料和情感交流 。
4. 社区 。居家养老服务体系中的“ 社区 ” 指的是城市的

各个居民委员会 ,以及其在社区设立的各类组织 、 、 机构 场所 等 ,不包括其他主体 (企业 、 非政府组织 ) 在社区内设立的办 事机构和场所 。 社区 ” “ 虽然是居民自治组织 ,不属于一级政 府 ,但在我国 ,社区有时候常常扮演了类似政府的基层组织 角色 ,这一点具有一些中国特色 。
5. 非政府组织 。居家养老服务体系中的“ 非政府组织 ”

题 ,服务人员是服务提供者的具体化和人格化 , 非正式服务 人员就是家庭成员 、 社区人员和志愿者 , 正式服务人员就是 居家养老服务机构中的居家养老服务人员 。
6. 服务费用 。这一要素主要解决“ 用什么购买服务 ” 的

指的是各类参与居家养老服务的 、 非营利的 、 依法设立并在 民政部门登记的社团 、 民间组织 、 民办非企业单位 、 基金会 、 慈善机构等 。非政府组织的作用也是多元的 , 大部分非政府 组织主要是提供居家养老服务 ,也有部分非政府组织是参与 居家养老服务的衍生服务 ,例如标准制定 、 人员培训等等 。
(三 )居家养老服务体系的三大支持系统 91

问题 。服务费用有显性费用和隐性费用两种 ,前者主要是当 服务来自于市场等价交换时 ,其支出形式往往是货币 。后者 主要是当服务来自于非市场环境时 ,其支出不能用货币来衡 量 ,常常表现为家庭成员 、 社区人员 、 志愿者等付出的时间 、 精力 、 辛劳等 。

居家养老服务体系本身是一个母系统 ,其中还包括若干 承担相对独立功能的子系统 ,主要是 :
1. 监督管理系统 。这一系统主要功能是管理和调节居

时 ,对于传统意义上由政府包办服务的城市“ 三无 ” , 农 老人 村“ 五保 ” ,以及其他广义上生活困难需要政府给以救济 老人 和帮助的老年人 ,他们的服务需求应由政府满足 , 同样需要 政府为其购买服务 。
3. 自由选择机制 。无论是市场部分还是政府购买服务

家养老服务体系的运行 。居家养老服务体系的监督管理问 题是牵涉到体系正常运转的核心问题 ,必须高度重视 。对居 家养老服务进行监督管理 ,这是政府的一个重要职责 ,因此 , 政府必须担负起对居家养老服务的监督管理责任 。从目前 我国行政体制看 ,全国老龄工作委员会是主管老龄事务的最 高机构 , 同时具有协调 28 个成员单位共同推动老龄事业发 展的优势 ,其下属的老龄委办公室是具体办事机构 , 应当承 担指导居家养老服务发展的重要职责 。牵涉到具体工作层 面 ,目前各地实行的居家养老服务中心模式具有较高的推广 意义 ,可由其在老龄办指导下 ,负责监督管理居家养老服务 。
2. 政策法规系统 。这一系统主要是为居家养老服务体

部分 ,老年人对于提供给自己的服务具有毫无疑问的自由选 择权利 。在市场部分 , 这一权利的实现相对简单 , 老年人可 以用脚投票 。在政府购买服务部分 ,为了保证老年人在一定 程度上具有选择服务的权利 ,政府应为其提供至少两家服务 提供者供其选择 ,同时注意倾听老年人对服务的意见反馈 , 必要时根据老人意愿调整其服务提供者 。
(五 )居家养老服务体系的九项配套制度

前文已经提到 ,一个完整的居家养老服务体系离不开政 策法规系统的支撑 , 这一系统包括法律 、 规划和政策三个层 面 。对于法律和规划层面 , 内容相对单一 , 而政策层面的内 容就相对较多 ,主要包括九项配套制度 :
1. 长期照料保险制度 。这一制度关于居家养老服务费

系提供必要的政策法规环境 。居家养老服务必须走规范化 、 法制化的道路 ,国外大都建立了比较完善的政策法规体系 , 保证居家养老服务的发展 , 而我国在这方面还有很多空白 。 总的来看 ,现有的居家养老政策法规体系还存在许多空白领 域 ,部分政策比较原则化 、 实践中难以落实 , 更重要的是 , 现 有政策整体上看效力较低 , 多数属于行政规章 , 缺少相应的 法律和宏观规划 。
3. 信息系统 。这一系统是为居家养老服务体系运转提

用来源问题 ,可以说是居家养老服务体系运转的根本前提之 一 。目前 ,关于这一制度的研究很多 ,观点也比较一致 ,其中 党俊武 ( 2007 ) 的观点具有代表性 , 即首先启动政府扶持下 的、 独立的长期照料商业保险制度 , 再探索建立独立于医疗 保险制度的长期照料社会保险制度框架的试点方案 ,在适当 时机开始全面推开 ,初步建立社会保险为主和商业保险为辅 的长期照料保险制度 。
2. 居家养老护理员职业制度 。这一制度关系到居家养

供信息环境 。当今社会是信息化的社会 , 居家养老服务体系 离不开信息系统的支撑 。信息系统中主要包括一个信息服 务平台 、 三个信息库和一个服务系统 ,亦即 : 居家养老服务信 息平台 、 老年人基本健康状况和需求信息库 、 居家养老服务 机构信息库 、 居家养老服务人员信息库 、 远程服务系统 。
(四 )居家养老服务体系的三大运行机制

老服务人员和服务队伍的问题 。国家已经出台了养老护理 员职业标准 ,但尚不能完全适应居家养老服务工作的需要 , 而且其权威性 、 适用性 、 制度性都还不够 ,急需建立我国居家 养老护理员职业制度 ,从根本上明确居家养老护理员的职业 地位 、 职业特征 、 职业要求 、 职业培训 、 职业认证 、 职业待遇 等 ,为将来建立一支高质量 、 稳定的居家养老服务队伍奠定 制度基础 。
3. 居家养老服务经理人制度 。居家养老服务经理人是

居家养老服务体系的运行机制主要有三个方面 :
1. 市场机制 。所谓市场机制 ,也称作竞争机制或价格机

制 ,主要是通过产品供求决定价格 、 价格反过来又影响供求 , 最终达到市场的均衡 。市场机制是一个效率较高 、 而且相对 公平的机制 ,有利于资源的合理配置 。实践证明 , 在市场机 制正常运转的情况下 ,它能够广泛深入地调动社会资源参与 到居家养老服务中来 ,同时能够推动居家养老服务提供者不 断提高服务质量 、 降低服务价格 ,使失能老年人受益 。同时 , 一个有效运转的市场 ,也能够极大地发现和开拓居家养老服 务需求 , 满足服务机构不断扩大规模 、 降低成本 、 扩展市场 , 实现规模效益的要求 ,使服务提供者受益 。
2. 政府购买服务机制 。政府在居家养老服务体系中具

一个全新的概念 , 他的主要职责是全面了解老年人服务需 求 ,帮助老年人设计适合要求的服务方案和服务计划 , 全程 动态监督和评估老年需求变化和服务质量等 。
4. 机构资格审查和登记制度 。进入居家养老服务市场

的机构必须经过专门的资格审查 , 并进行相应的登记 。建立 这一制度能够确保服务提供者的整体水平 ,确保老年人得到 合格的服务 。
5. 老年人资格审查和标准划分制度 。对老年人的资格

有不可替代的作用 ,其中之一就是“ 购买服务 ” 。虽然居家养 老服务应主要由市场来调节 , 但对于居家养老服务发展初 期 ,老年人自发需求尚没有完全形成 , 服务机构缺乏第一推 动力时 ,只能由政府通过购买服务的形式来启动需求 。同
92

审查包括两部分 ,一是老年人服务需求的审查 , 根据老年人 的健康状况 ,评估其是否需要长期照料服务 , 以及需要什么 程度的长期照料服务 。二是对老年人经济状况的审查 ,根据

其个人和家庭经济状况 ,确定是否需要接受政府购买服务或 者服务补贴 。
6. 服务意外保险制度 。失能老年人是一个风险较高的

机构逐步发展壮大后 ,可以考虑优惠政策的逐步退出 。
9. 老年监护制度 。失能老年人根据其失能程度的不同 ,

其行为能力和决策能力都有所受限 。居家养老服务各个环 节 ,牵涉到许多老年人需要作出选择和决策的地方 , 有必要 建立老年监护制度 , 由其监护人辅助其作出决策 , 同时在生 活、 精神上协助居家养老护理员对老年人进行辅助照料 , 将 有利于老年人更好地享受居家养老服务 。
参考文献
[ 1 ]党俊武 . 中国城镇长期照料服务体系研究 [ D ]. 南开大学博士学

群体 ,家庭毕竟是一个非正规的服务场所 , 当居家养老护理 员入户为失能老年人提供服务过程中 ,存在着老年人发生意 外的风险 ,对此 ,必须建立专门的保险制度予以覆盖 。这样 , 当风险发生时 ,既不会使老年人家庭蒙受难以承受的损失 , 同时也将居家养老服务机构和服务人员转移到保险公司 ,使 其免受巨大损失 。
7. 家庭照料者支持制度 。现实中 ,即使在居家养老服务

市场高度发达的情况下 ,仍然会有相当数量失能老年人由家 庭成员为其提供长期照料服务 。目前国外普遍采取措施对 家庭照料者给予支持 ,例如向其发放服务津贴以弥补其收入 损失 ,为其提供带薪假期等 。
8. 居家养老服务机构扶持制度 。居家养老服务市场启

位论文 , 2007.
[ 2 ]官玉琴 . 居家养老政策法规研究 [ J ]. 福建教育学报 , 2009 ( 2) : 15 - 19. [ 3 ]桂世勋 . 构建广义的老年人照料体系 —— — 以上海为例 [ J ]. 人口

与发展 , 2008 ( 3) : 78 - 83.
[ 4 ]全国老龄工作委员会办公室 . 中国人口老龄化发展趋势预测研究

报告 [ R ]. 2006.
[ 5 ]全国老龄工作委 员会办公室 . 全 国居家养老服 务理论 与实践 [ R ]. 北京 : 华龄出版社 , 2008. [ 6 ]王维达 ,童林 . 老年人照顾体系的建立及其法律完善 [ J ]. 同济大

动阶段 ,政府应对服务机构给以必要的扶持 ,主要是 : ①扫清 进入壁垒 。 ② 明确登记部门 。 ③ 制定和落实相关优惠政策 。 只要是从事居家养老服务的机构 , 无论何种登记 , 都属于现 阶段应当扶持的行业 ,要在税收 、 、 、 、 贷款 用水 用电 行政审批 等各个方面 ,对其给以必要的扶持和优惠 。当居家养老服务

学学报 (社会科学版 ) , 2005 ( 2) : 103 - 107.

〔 责任编辑 : 王望 〕

Research on the Care Serv ice System for the Hom e - dwellin g Elderly in Urban Ch ina
S un Hu ifeng
erly had become more and more serious and needed to be speed up the counstruction of service systm e. This paper defines“social service for the home Abstract: It is an fundamental reality that China will maitain an ageing society during the 21 st century The p roblem of the social services for the eld2 . Key words: ageing in p lace; system of care service for the elderly; the dependent elderly .

dwelling elderly” as the long - term care service for dependent - living old peop le who lived at their homes or instituions based in communities Futher . more, It devloped a basic frame of care service system for the home - dwelling elderly in urban China.

(上接第 64 页 )作看看的比例达到 31. 2% 。
人数 7 16 68 43 4 138

表 6  保安群体的未来生活打算    (单位 : % )

长期在本地呆下去 干到一定年龄回家 看情况再定 换一个工作看看 其他 合计

百分比 5. 1 11. 6 49. 3 31. 2 2. 8 100

   、 五 结论及建议 1. 结论 目前 ,北京的农民工保安群体年纪轻 、 规模大 、 分布广 、 受教育水平低 、 来京时间长 ,工作比较稳定 。但是 ,大多数保 安社会融入度比较低 , 生活满意度不高 , 个人也缺乏明显的 规划 。 农民工保安居住条件简陋 , 生活单调 , 工作辛苦 , 收入 少 ,消费低 ,一部分农民工保安所在单位还存在拖欠工资的 现象 ,大多数农民工保安对工作缺乏足够的兴趣 。 农民工保安参加社会保险的比例比较低 ,虽然都参加了

不同形式的培训 ,但培训效果不太理想 。多数农民工保安希 望能够得到更多一技之长的培训 。 2. 建议 作为流动人口中的重要组成部分 ,农民工保安在北京和 谐社会的构建中发挥着特殊的作用 。政府 、 社会应给予他们 应有的关注和支持 , 增强他们在北京的社会融入 。第一 , 生 活上 ,努力改善他们的居住条件 , 增加他们的休息时间 。第 二 ,在经济上 ,首先应杜绝工资拖欠问题 ,保护他们的经济权 利 ; 其次 ,积极引导和帮助他们参加各类保险 , 保障他们的经 济权益不受伤害 ; 最后 ,采取各种措施 ,不断提高他们的经济 收入 。第三 ,在文化上 ,丰富他们的业余生活 , 引导他们科学 规划自己的未来 , 同时 , 在保安培训中 , 逐步发展多样化培 训 ,以满足保安拥有更多技术的需求 。

〔 责任编辑 : 刘旭挺 〕

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