当前位置:首页 >> 管理学 >>

日本行政区划体制的形成与改革及其对中国的启示

中国人口? 资源与环境   2007 年  第 17 卷  第 1 期    CHINAPOPULATION,RESOURCESANDENVIRONMENT   Vol.17   No.1   2007

日本行政区划体制的形成与改革 及其对中国的启示
吕  1    2    1    1 帅 王 凯 龚 伟 程 怡
(11 华东师范大学中国现代城市研究中心 ,上海 200062;2 1 湖南师范大学旅游学院 ,湖南 长沙 410081)
3

   行政区划是国家政权建设和行政管理的重要手段 ,属 于上层建筑的范畴 ,是为经济基础服务的 。随着中国经济 的快速发展 ,作为上层建筑的行政区划在一定程度上与经

行变革 ,史称 “大化改新” 改新的主要内容有二 : 第一 , 废 , 除部民制 ,建立班田收授法与租庸调制 ; 第二 ,建立中央集 权制 。大化 5 年 ( 公元 649 年)“置八省百官”建立中央机 , 构 。地方设国 、 、 , 分别由国司 、 郡 里 郡司 、 里长治理 。 “八 省百官” 制和国郡里制均受唐朝的三省六部制和州县制的 影响 。两者在形式上虽有差异 ,但其性质都是中央集权的 行政体制 。日本以唐朝体制为蓝本进行行政区划改革 ,将 全国划分为 8 个大区域 ,除京城附近的 “五畿” 作为一个特 殊的单元外 ,其余七大区一律划分为 “道” 道下面进一步 , 划分为 “国”国才是真正的行政单元 , 日本当时划分了 68 , 国 ,形成了 5 畿 、 道 、 国的区划结构 , 这一体制直到幕 7 68 府统治时期才发生了变化 。明治政府 1871 年废藩置县 , 全国采取府县两治制度 , 初始设东京 、 大阪 、 京都 3 府 , 余 为 72 县 ,由中央政府直辖统治 , 府和县的知事由中央任 免 。1878 年 7 月颁布 《郡区町村编制成法》 府县令法则》 《 、 和 《地方税法则》确立了日本近代行政区划体系和地方制 , 度 。1888 年日本对行政区划进行了合并和调整 ,全国变为 战后日本几次对地方建制进行了修改 ,扩大了地方自治权 和强化中央的监督执导作用 。

济的发展出现矛盾 。如何利用行政区划的手段来解决现 实经济中出现的问题 , 促进中国经济的快速发展 , 已经成 为政府及国内学者面临的一个重大课题 。

1    背 景

中国的行政区划体制是世界上最古老 、 最稳定的国家

治理制度 。中国的行政区划最早出现于公元前 21 世纪的 夏朝 ,至今已经有 4000 多年历史 , 大致可以分为 5 个时

期 : 萌芽时期 、 郡制时期 、 州制时期 、 ( 路) 制时期和省制 道 体制 ,在很大程度上都受到中国古代行政区划体制的深刻

时期 。考察日本 、 朝鲜 、 越南等东亚地区国家的行政区划 影响 。其中 ,日本在借鉴与学习中国行政区划体制的过程 的行政区划体制 。随着日本现代化进程发展 ,日本的行政 区划体制总体上朝着有利于现代化发展的趋势发展 ; 其稳 目前 , 国内对日本行政区划体制研究 , 主要集中在其

中 ,吸收了西方发达国家地方自治管理制度 , 创建了日本

3 府 43 县 ,并通过了 《市町村制案》 1923 年废止郡制案 , 。

定的二级政区架构和市制的创新和发展 ,值得中国借鉴 。

形成过程 、 现状与发展趋势的描述方面 , 很少就日本行政 区划体制的发展及其对中国的借鉴方面展开研究 ; 部分学 者在提及中国行政区划应该减少层级时 ,简单地以日本为 本之间存在具大差异 ,简单的中日之间的行政区划比较具 寻求中国可以具体借鉴的做法和经验 。

样板 。中国疆域 、 人口 、 民族构成以及经济发展水平与日 有不科学性 ,必须对日本行政区划体制进行具体分析 , 以

2  日本行政区划体制的形成与发展
211   日本行政区划体制的形成与演变
收稿日期 :2006-05-28

公元 6 世纪中叶 ,日本依照中国唐朝政治经济体制进

作者简介 : 吕帅 ,硕士研究生 ,研究方向为旅游发展与管理 。

3 本文为民政部区划地名司课题 “中国城市地区行政区划制度创新研究” 阶段成果之一 。

212   现行的日本行政区划体制

日本现行行政区划层次主要划分为两级 , 第一级为

都 、 、 、 ,第二级为市 、 、 。全国共划分为 1 都 ( 东 道 府 县 町 村 京都) 、 道 ( 北海道 ) 、 府 ( 大阪府 、 1 2 京都府 ) 、 县 。市 、 43 町、 村是地方基层组织 , 三者之间无隶属关系 。还有一部 分被称为 “特别地方自治体” 即特别市 、 , 特别区等 。特别 市于 1956 年通过修改地方自治法 , 以 147 号法律宣布废 除 ,特别区只存在于东京都 。这些都 、 、 、 道 府 县和市 、 、 町 村一级特别区在法律上是各自独立的自治体 。都 、 、 、 道 府 县对市 、 、 町 村可以行使一定的指导职能 ,但不是垂直领导 关系 。 《地方自治法》 对都 、 、 、 道 府 县以及市 、 、 町 村的各自

?

931 ?

中国人口? 资源与环境   2007 年   1 期 第

行政范围都有法律规定 ,行政事务的权责义务均有明确划 分 。截止到 2006 年 3 月 31 日 , 日本全国有 1 都 、 道 、 1 2 府 、 县 、 个市 、 个町 、 个村 。另外 , 东京都下设 43 777 846 198
23 个特别区 ,北海道下有 14 个支厅 ,为特别地方政府 。

大变化 ,主要进行了大规模的合并 , 使市的数量在不断增 加 ,町村数量减少 ; 但都道府县一级政区的名称及所辖区 域变化甚小 。
21313   建制城市与城市化水平相对一致
nenkan/021htm

在两级区划体制基础上 ,日本中央政府与地方自治政 府是国家行政体制的两大中心主体 。日本的中央政府即 内阁 ,是国家的最高行政机关 。根据 《日本国宪法》 规定 , 内阁总揽全国行政大权 ,一切重要的政策均由内阁制定和 执行 ,所有的国家行政机关都在内阁的统一指挥 、 监督下 工作 。战后日本地方自治制度得到加强 ,扩大了地方自治 的权力 。而地方政府在法律规定的范围内 ,实行自治的情 况下 ,要接受中央政府的监督与指导 。这样 , 中央政府与 地方政府的关系 ,实质上仍然是行政体制中的监督与被监 督、 指挥与被指挥的关系 。都道府县和市町村两级组织具 有平等的法律地位 , 不存在上下级 、 监督与被监督的关 系。 
213   日本行政区划体制发展与改革的基本特点 21311   中央集权制与地方自治有机统一

城市化的快速推进使得日本的自治城市数目增长很

快 。图 1 显示 , 由于第二次世界大战的影响 , 导致了日本 城市人口下降 ,1945 年城市化水平有明显拐点 ; 但日本城 市数目与其城市化水平相互适应 ,其总体变化趋势基本上 一致 ,随着城市化水平提高 ,建制城市数目也不断增加 ,尤 其是 1950 年到 1955 年 , 日本的城市化水平由 3713% 增长 到 5611% 的过程中 ,建制城市的数量也由 254 个迅速增长 到 496 个 ,增长幅度达 9513%, 为历史最高水平 。 要注意以下几方面 。 张。  区划历史最悠久的国家之一 ,也是行政区划体制最复杂的 国家 ,在国家全面现代化进程中 ,需要吸收国际经验 ,逐步 鉴日本的行政区划体制改革特点 ,中国行政区划体制改革 这些变化不仅包括数量增减 ,还表现在政区名称以及辖区 幅度的变化上 。基于中国省级行政区的管辖幅度比较大 , 许多学者建议增设直辖市 , 增加省级行政区数量 , 以接近 现代通讯与交通条件变化 ,行政管辖幅度和层级的存在条
数据来源 : 日本总务省统计局网站 http://www 1stat1go1jp/data/

日本行政区划体制 , 既融合了中国中央集权制度 , 又

兼蓄了西方地方自治制度的营养 ,使得中央集权与地方自 治制度在日本得到有效统一 。古代的日本行政区划体制 深受中国影响 。日本以中国唐朝区划体制为模式 ,进行日 本区划 ,形成日本行政区划格局的历史基础 。明治维新时 期 ,日本行政改革设置府县制 ,由中央直接统辖 ,进一步加 强了中央集权制度 ; 但同时日本开始吸收西方行政区划制 度 ,尤其在市制方面 ,引进西方自治制度 ,逐步扩大地方政 府的自治权利 ,使得地方政府在处理地方性事务时能够发 挥更多的积极性和灵活性 ,使得地方政府能够在中央政府 的宏观执导监督下 , 灵活自主地处理地方事务 , 促进地方 经济繁荣与整个国家的经济发展 。

3  日本行政区划制度改革的启示与借鉴

行政区划是国家结构体系的空间安排 。中国是行政

实现中国行政管理体制与区划体制的现代化 。考察和借

21312   政区架构长期稳定 ,管理幅度较大

受日本领土治辖范围的约束 ,明治维新改革后的日本

行政区划层级减少了 ,行政构架保持长期稳定 。1888 年日 本对行政区划进行了合并和调整 ,全国变为 3 府 43 县 , 并 通过了 《市町村制案》 1923 年废止 。 “郡制案”减少了 , “郡” 这一管理层级以后 ,便长期保留了稳定的都道府县和市町 村二级层级结构 。 日本的一级政区长期保持稳定 。明治维新以后日本

于 1888 和 1890 年分别颁布了 《市制 、 町村制》 《府县制 、 和 郡制》 两项法规 ,将全国的府县合并为 3 府 、 道 、 县 , 在 1 43 町村之间设立了府县派出机构 —— ,确立了日本近现代 —郡 行政区划的基础 。1943 年将东京府改为东京都 。自此 ,日 本的一级政区便保持 1 都 、 道 、 府 、 县的稳定结构 。 1 2 43 战后为了适应经济高速发展 ,日本市町村这一级政区有较

?

041 ?

311   尽量保持一级地方区划单位的稳定性

新中国省级行政区经历了十多次的变化 ( 见表 1 ) 。

50 个为宜 , 并讨论了省区划小与增设直辖市等政策主

事实上 ,行政区划作为上层建筑 ,在政权建设 、 促进经

济的持续发展以及加强民族团结 , 促进民族地区的社会 、 经济 、 文化事业发展等方面具有重要的意义 , 一级政区的 频繁变化会严重影响国家的政治稳定和经济发展 。随着

图1  日本城市数目及其城市化水平变化曲线图 Fig11   Variationsofcitynumberandurbanization levelinJapan

吕 帅等 : 日本行政区划体制的形成与改革及其对中国的启示

件也在发生变化 ,体制改革的重点应该集中在层级体制 。 因此 ,不宜进行对一级政区的 “大动作” 要借鉴日本行政 , 区划体制改革的作法 ,尽量保持一级政区的基本稳定 。
表1  当代中国历年省级政区统计表 Tab11   StatisticsofChineseadministrative divisionsfrom1949

30 29 30 30 26 23 22 22 22 22 23 23

年  份
1949 1950 -1951 1952 1953 1954 1955 -1956 1957 1958 -1964 1965 -1966 1967 -1987 1988 -1996 1997 -

自治区
1 1 1 1 1 2 4 4 5 5 5 5

直辖市
12 13 12 14 3 3 3 2 2 3 3 4

其它
7

合计
50 53 45 47 32 29 30 29 29 30 31 34

10 2 2 2 1 1 1

2

   资料来源 : 中国地图册 , 星球地图出版社编 , 星球地图出版社 ,
2001

“三层四等” 的体制 。多层级导致了多重矛盾 ,一定程度上 影响了社会经济的发展 。 借鉴日本区划层级制度的简明性 ( 见表 2 ) , 中国行政

312   因地制宜 ,减少层级 ,扩大幅度

中国现在的行政区划层级基本上是四级制 ,有些地区

是五级制 。市制成为省制下的主要地方建制体制 。 “市” 有直辖市 、 地级市 、 县级市 ,还设有 15 个副省级城市 ,形成

区划体制有必要减少层次 。汪宇明 ( 2004) 通过省直管县 市的 PEST分析 ,认为省直管县市体制是中国地方行政区 划层级制度改革的目标取向 ,是深化地方行政管理体制改 革 ,精简机构和人员 ,进一步调整各级政府机构设置 ,理顺 职能分工 ,实现政府职责 、 机构和编制法定化的战略突破 口 。减少层次可减少地方利益冲突 , 减少政府财政支出 , 有利于国家的政治稳定和国家安全 ,促进经济增长 。 由于中国区域经济发展水平存在着比较大的差异性 , 中国的行政区划层级和幅度改革不能简单的 “一刀切”要 , 因地制宜 ,区别对待 。在行政层级的设置上 , 可以先从东 部沿海发达地区入手 ,减少行政层级 ,提高政府工作效率 ; 而对于中西部经济落后 , 政府管理水平较低的地区 , 可以 待时机成熟后再做改革 。

313   适应城市化发展趋势 ,加快建制城市发展

达到了 40153%, 基本上与日本在 1950 年到 1955 年之间的 水平相同 。在快速城市化阶段 ,日本的经验是撤并村町增 制之间的利益冲突和发展竞争日益突出 ,影响区域经济一 体化的进程 。因此 ,中国的行政区划体制改革要适应高速 速城市化所诱发形成的各种行政区划矛盾 。 城市化发展的趋势 , 加快建制城市发展 , 加快协调解决快 日本在学习中国古代行政区划体制的基础上 ,融合了 西方发达国家的地方自治管理体制 ,创建了适合日本国情 明治维新以来 ,日本行政区划在一百多年间有两次较大幅 度的调整 ; 新中国成立 50 多年来 , 中国行政区划体制也在 进行多次调整 。靠行政区划体制调整 ,来推进经济社会变 会出现问题 ,与谋求国家治理的长治久安的战略目标不相 及其创新的成功经验 ,对推进中国行政区划体制改革是有 积极意义的 。 吻合 。因此 ,进一步考察与借鉴发达国家的行政区划体制 改 ,并对全文进行了最终审阅 ,谨此致谢 !
( 编辑 : 温武军)

设建制市 。中国事实上已经开始了乡镇合并的区划调整 工作 。城市化进程中的市县体制 、 区县体制 、 强县强镇体

的行政区划体制 ,推进了日本的经济社会的现代化发展 。

革 ,是中国完善行政管理制度的一大创举 ; 但过于频繁也

   资料来源 : 根据行政区划网 http://www 1xzqh1org 相关数据整理

表2  中日行政区管理幅度比较 (2004 年 12 月) Tab12   Acomparisonofthemanagementspanofthe administrativedivisionsbetweenChinaandJapan (Nov 2004) 1
国    家 日本
47

中国 ( 大陆)
31

一级政区个数 二级政区个数 三级政区个数

3247

332

2860

平均幅度 ( 上辖下)

一级政区平均面积 (km2) 一级政区最大面积 (km2) 一级政区最小面积 (km )
2

最大与最小的倍数

二级政区平均面积 (km2) 三级政区平均面积 (km2)

一级政区平均人口 ( 万人) 二级政区平均人口 ( 万人) 三级政区平均人口 ( 万人)

2000 年中国的城市化水平已经达到 36122%,2003 年

致谢 : 汪宇明教授在本文写作中给予悉心指导与修

78 516184 1 875188 116138 270106 3191 41186

8 039185

6911

1017/8 161 30197 万 160 万 0158 万 2189 万 3 35616 377126 43179 275186 4 040142

?

141 ?