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浅谈农村公路发展


北京广播电视大学行政管理开放本科 毕业作业 浅谈农村公路发展 分校:北京电视广播大学平谷分校 年级: 08 秋行政管理 学号:20081110120263 姓名:郭庆 指导教师:

目录 中文摘要与关键词?????????????????????????1 一、农村公路的基本概念及公共物品特性???????????????1 二、我国农村公路发展的背景及意义?????????????????2 (一)现实背景??????????????????????????2 (二)政策环境??????????????????????????2 (三)农村公路建设的重大意义???????????????????2 三、我国农村公路发展现状?????????????????????3 四、我国农村公路发展的对策措施??????????????????4 (一)明确各级政府职责、权限和义务,分工协调???????????4 (二)资金筹措方面????????????????????????5 (三)农村公路管理养护方面????????????????????5 (四)解决职能交叉,发展农村公路客运???????????????5 参考文献?????????????????????????????6

[摘要] 目前我国农村公路已具备相当的规模,但农村公路建设中存在的问题也较多,主要 是总体水平还较低、技术水平跟不上、资金筹措措施不足、资金使用不够合理、公路使用不 够等。要搞好农村公路这项大事,必须转变观念,重新认识,立足长远,发挥政府的积极作 用,实现农村公路建设、资金筹措和使用,以及农村公路运输的合理化、规范化。本文主要 阐述了农村公路建设和资金方面的现状、问题及相应对策几个方面的问题。 [关键词]农村公路建设现状问题与对策

浅谈农村公路发展 一、农村公路的基本概念及公共物品特性 (一)农村公路的基本概念 公路分类可以按三种标准来执行:按技术等级分、按行政等级分、按路面类型分。其中按指 数等级分可以分为高速公路、一~四级公路和等外公路。按路面类型份可以分为铺装公路、 简单铺装公路、无铺装路面公路。而我国主要按行政等级划分。我国公路按行政等级可分为 类为国家公路(国道)、 省级公路(省道)、 县级公路(县道)、 乡村道路, 以及专用公路五个等级; 一般把国道和省道称为干线,县道和乡村道路称为支线。 国道是指具有全国性政治、经济意义的主要干线公路,包括重要的国际公路,国防公路、 连接首都与各省、自治区、直辖市首府的公路,连接各大经济中心、港站枢纽、商品生产基 地和战略要地的公路。 国道中跨省的高速公路由交通部批准的专门机构负责修建、 养护和管 理。 省道是指具有全省(自治区、直辖市)政治、经济意义,并由省(自治区、直辖市)公路主 管部门负责修建、养护和管理的公路干线。 县道是指具有全县(县级市)政治、经济意义,连接县城和县内主要乡(镇) 、主要商品生 产和集散地的公路,以及不属于国道、省道的县际间公路;县道由县、市公路主管部门负责 修建、养护和管理。 乡道(或称乡村道路)是指主要为乡(镇)村经济、文化、行政服务的公路,以及不属于县 道以上公路的乡与乡之间及乡与外部联络的公路。 乡道由辖区内乡镇政府负责修建、 养护和 管理。 专用公路是指专供或主要供厂矿、林区、农场、油田、旅游区、军事要地等与外部联系的公 路; 专用公路由专用单位负责修建、 养护和管理, 也可委托当地公路部门修建、 养护和管理。 而村道是指修筑在野外乡村地区、供当地各种非机动车辆(如人力车、兽力车、自行车)和 拖拉机行驶,也可通行汽车的道路,一般是沟通乡(镇)到村、村到村或田间生产基地到乡 (镇) 、村的道路。有些国家对于通往盐场、鱼场、茶林、果林、营地、矿区等处的道路, 虽可通行汽车,但其目的不是供社会上车辆(公共交通车辆、私人车辆)使用,不称公路, 称农村道路。在中国,这些道路属专用道路范畴,不称农村道路。 本文所说的农村公路则包括县级公路、乡村道路、专用公路(包括村道) 。 (二)农村公路的 公共物品特性 农村公共物品是指在农村区域范围内的非竞争性、非排他性的产品。主要指农村的道路、桥 梁、 水、 电、 教育等。 农村公路作为一种公益性较强的公共基础设施, 当然也存在这些特性, 并且农村公路是具有全国性公共物品特点的地方性或社区性的公共物品。 农村公路对于农村经济的快速发展, 农民生活水平的提高以及破除农村、 城市间巨大的差距 都有着重要的作用。但遗憾的是,在现实中,我国农村公路的供给正处于高度匮乏状态。这 种匮乏表现在两个方面:一是数量上的稀少;二是结构上的偏差。 数量上的稀少表现在我国当前的农村远远不能满足农村发展的需求。据调查,距县城 20 公 里以上的村占 56%,距汽车站 20 公里以上的村占 34%,交通不便。 结构上的偏差则表现在地区发展不平衡, 大部分高质量的农村公路集中在发达地区, 广大西 部地区则十分缺乏。

二、我国农村公路发展的背景及意义 (一)现实背景 随着经济的飞速发展,我国人均 GDP 已经达到 1000 美元,农村社会经济发展和人民生活水 平有了一定的提高。但农村还远远没能道达小康水平,甚至有的地方还处在贫困状态。全面 建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村,没有广大农村的小康,就没有全面小康。 “三 农”问题的日益突出,已成为我国和谐社会建设中的不和谐因素。 (二)政策环境 中央及地方均高度重视“三农”问题,已经把“三农”问题提到工作日程上来。十六大上, 中国共产党提出要建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重 大任务。2003 年新一届政府则把“三农”问题作为工作的重中之重。 2004、2005 年连续 两个“中央 1 号文件” ,把“三农”问题推到了一个新的高度。十六届五中全会上,政府提 出建设社会主义新农村, 其中还指明要 “加大农村基础设施建设投入, 加快乡村道路建设” 。 此外, 中央及地方各级政府都不约而同地加大农村公路建设投资力度, 目的也是为了尽快发 展好农村,稳定社会。 近年来,交通部也推出了一系列举措促进农村公路建设。2003 年,交通部以加快发展农村 公路为切入点,提出了“修好农村路,服务城镇化,让农民兄弟走上油路和水泥路”和村村 通的发展目标。2005 年, 《全国农村公路建设规划》经国务院审议并通过,农村公路建设纳 入了统一规划当中。2006 年,国务院又印发《农村公路管理养护体制改革方案》 ,规范了农 村公路的管理养护体制。 “十一五”规划当中,政府决定投资 1 千亿元用于建设补贴,大大 解决了农村公路建设中的资金缺陷问题。 (三)农村公路建设的重大意义 首先, 从实现 “四个现代化” 宏伟目标的高度看农村公路建设的重要性。 实现 “四个现代化” 是党在目前的中心工作, 也是全党和全国人民的最大政治。 党的十六大提出了全面建设小康 社会的宏伟目标和战略部署,指出“建设现代化农村,发展农村经济,增加农民收入,是全 面建设小康社会的重大任务。 ”全面建设小康社会,农村是重点也是难点。中央反复强调, 没有农村的小康就没有全国人民的小康, 没有农村的现代化就没有国家的现代化。 特别是中 西部地区和贫困山区,交通基础设施建设滞后仍然是制约农村经济发展的突出矛盾。 其次,从解决“三农”问题上看农村公路建设的紧迫性。加快农村公路建设,是统筹城乡发 展的必然要求,是增加农民收入、拉动农村经济增长的有效途径。我国是农业大国,农业又 是国民经济的基础。对一个农业人口众多的国家来说,农村公路建设的出发点,就是贯彻落 实今年中央一号文件精神,为解决“三农”问题,加快农业和农村经济发展提供交通运输支 撑。 第三,从公路网的整体性上看农村公路建设的必要性。加快农村公路建设,是促进县域路网 结构优化和协调发展的需要, 是实现交通新的跨越式发展的必然要求。 公路是以路网的形式 发挥作用的,而农村公路是全国路网的重要组成部分,它对发展农村经济、解决农民出行难 的问题发挥着重要的交通作用。 第四,从开放开发的角度看农村公路建设对环境改善的重要基础作用。加快农村公路建设, 是优化发展环境的必然要求, 是加快对外开放的迫切需要。 公路和通讯基础设施条件的改善, 是实施开放开发战略的前提,也是提升开放开发水平、推动开放开发向纵深发展的基础。 总之, 作为农村社会经济发展最重要的基础设施之一, 农村公路的建设与发展不仅仅是交通 自身的建设和发展问题, 它事关我国农村经济发展和整个国民经济发展的大局, 对促进农村 发展有十分重要的意义。

三、我国农村公路发展现状 (一)总体发展水平仍较低,通达深度不够 农村公路通达率和通畅率是全国农村公路建设规划的重要衡量指标。 从目前来看, 农村公路 的通达和通畅问题还远没有得到解决。 根据 2004 年的统计数据显示, 全国乡镇数 36952 个, 不通公路的乡镇数达 167 个,占 0.45%;全国村民委员会 652718 个,不通公路的行政村达 49,339 个,占 7.56%。(1((详见图 1) (图 1)2000 年~2004 年公路通达率 概括地说, 目前我国农村许多地区还缺桥少涵、 晴通雨阻, 农村公路的覆盖能力和技术状况, 以及农村公路的养护与管理都不能适应建设社会主义新农村的需要。 (二)农村公路等级普遍偏低 在农村公路中,县道和乡道的等级情况相对要好,但低等级所占的比重仍然较高。从技术等 级看,2004 年农村公路中县道里程 47.94 万公里,其中,四级公路 22.32 万公里、等外公路 6.03 万公里,四级和等外公路约占县道里程的 60%;乡道里程 94.52 万公里,其中,四级 公路 57.61 万公里、等外公里 25.76 万公里,四级和等外公路约占乡道里程的 88%。从路面 等级看,2004 年农村公路的 47.94 万公里县道里程中未铺装路面公路(包括中级、低级和 无路面)20.39 万公里,约占 43%;94.52 万公里的乡道里程中未铺装路面公路 66.24 万公 里,约占 70%。 表1 县乡公路技术及路面等级单位:万公里. 四级及等外 占县级公路 未铺装路面公路 占县级公路

县级公路 28.35 60% 20.39 43%

乡级公路 83.37

88% 66.24 70%

而村道公路等级技术等级更低, 在 147 万公里的村道中, 四级及等外公路里程占全国村道的 97%,全国除极个别的省、直辖市村道技术等级略高外,绝大部分省(自治区)四级及等外 公路里程占本省(自治区)村道总里程的 90%以上。整体情况如下图所示。可以看到,无论 是从技术等级还是从路面等级看,村道的建设等级都十分低。 (图 2)2004 年村道中低等级公路所占比重情况(1( 注: 图中①指村道中低技术等级公路(四级和等外公路)所占比重; ②指村道中等外公路所占比重; ③指村道中低路面等级公路(简易铺装路面和未铺装路面公路)所占比重; ④指村道中未铺装路面公路所占比重。 (三)东、中、西部地区之间发展不均衡 从(图 1)可以看出并且截至 2004 年底,东部地区行政村公路通达率高达 97%,中部也达 到了 92%左右,再看看西部,其通达率仅仅为 86%。 从(图 2)我们还可以看出,在 147 万公里的村道中,其中 90%为简易铺装和未铺装路面的 中级、低级和无路面公路,这些公路主要分布在人口集中但经济欠发达的中、西部省份,有 18 个省、自治区的简易铺装和未铺装路面的中级、低级和无路面公路,占本省、自治区村 道的 90%以上,如内蒙古自治区、云南省、湖南省、四川省简易铺装和未铺装路面的村道, 分别占本省村道的 99.8%、99.7%、98.4%、96.2%,西藏自治区的村道全部为简易铺装和未 铺装路面的中级、低级和无路面公路。 (四)运输、养护、管理滞后于建设 1.我国农村公路建设、 养护资金严重不足目前, 农村公路的造价每公里大约为 25~30 万元, 省级政府一般补助每公里约 10 万元, 地方政府则要筹集 20 万元左右。 农村公路建设资金来 源主要由省补助一点、交通规费投入一点、财政配套一点、村集体经济支出一点、发动农民 自愿筹集一点、倡议港澳同胞和外出工作人员捐一点等六个渠道组成。然而,我国很多农村 地方是欠发达的地区,市、县两级财政都是“吃饭财政” ,村集体经济还很薄弱,社会各方 捐资有限,交通规费征收也很有限。因此,农村公路建设主要是靠省补助的 10 万元,资金 缺口明显。农村公路建成后,由于资金不足,缺乏养护和超重车辆的行驶,导致路面破坏严 重,功能失效。根据《公路法》第八条第三款“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内 的乡道的建设和养护工作。 ”但光依靠财政拨款养护是不现实的。因此,要求省提高农村公 路养护费的比例,加大对农村公路养护管理的力度。 2.农村公路建设管理责任不明确,管理跟不上按照有关规定,农村公路项目业主应由镇人民 政府承担,但有的镇考虑到自身的财力很有限,无能力筹集农村公路资金,也不愿意再加重 公路建设的欠债包袱,同时为发挥村委会的作用,利用“一事一议”的办法筹集农村公路建 设资金,把农村公路建设项目下放到村委会做业主,这有悖于上级的要求。另一方面,镇政 府缺乏公路工程技术力量, 所以农村公路质量管理主要靠县交通主管部门。 由于农村公路点 多面广数量大,地方公路站的技术人员又很有限,所以在一定程度上造成了管理人员不足。 3.农村公路养护管理机制不健全、不规范目前,农村公路养护政策不完善、乡村道路养护管

理机制不健全、不规范,失养现象很普遍,路政管理还未触及村道,因此,这类公路损坏严 重,造成财力浪费。在农村公路大规模建设后,农村公路的长效养护机制和路政管理急需研 究落实。 4.其他方面此外,一些地方政府官员为了在自己的任期里搞出点成绩,就大搞特搞“政绩工 程” ,使得一些农村公路建好后却不能用于运输,养护和管理根本不能到位,所建的道路不 但没起到相应的作用,反而加重了农民的负担。 (五)农村公路运输未能配套发展,农村公路为尽其能 就现在已经通公路的农村地区, 很多地方还没有把农村公路运输作为一项大事来抓, 最多是 小打小闹一番。多数地方客运站场设施薄弱,难以形成有形的客运市场。由于受资金投放和 收益率低的限制,乡镇等级站较少,大多行政村没有招呼站牌,车无站可进,人无点可归的 现象突出。并且大多数的经营主体弱小三乱。大多数农村客运位个体运输单人单车经营,尽 管部分农村客运形式公司运营,但多数车辆采取挂靠承包给个人的方式,使公司徒具形式, 不符合公司“产权清晰、责任明确、政企分开、管理科学”的实质要求,实际上仍然是个体 的分散经营。

四、我国农村公路发展的对策措施 (一)明确各级政府职责、权限和义务,分工协调 省(区、市)政府对农村公路建设应当要发挥主导作用,根据国家农村公路建设规划和有关 政策要求,制定本省(区、市)农村公路建设规划,开展建设项目前期工作,筹措、落实建 设资金, 因地制宜地制定技术标准, 加强对农村公路建设的组织管理, 调动各地区的积极性, 加快农村公路建设。 具体来说,省级政府对农村公路建设要发挥主导作用,协调有关部门,组织交通部门,根据 国家农村公路建设发展规划和有关政策要求,确定本省(自治区、直辖市)农村公路发展目 标、重点、建设计划和技术政策,加大财政和交通专项资金对农村公路的投入力度,调动基 层政府的积极性,加强技术培训和指导,组织和推动各地、市加快农村公路建设发展。 市级政府对农村公路建设中的县道要发挥主体作用,协调有关部门,组织交通部门,根据省 (自治区、直辖市)农村公路建设发展规划、建设计划和有关政策要求,确定本市(地区、 盟)农村公路建设计划,加大财政、交通专项资金投入,筹集农村公路建设资金,加强农村 公路前期工作管理,负责县道的建设实施,组织和推动各县(县级市、旗)加快农村公路建 设发展。 县(县级市、旗)政府对乡村公路建设要发挥主体作用,对县道建设要发挥辅助作用,协调 有关部门,组织交通部门,根据市(区、市)农村公路建设发展规划、建设计划和有关政策 要求,确定本县(县级市、旗)农村公路建设计划,加大财政、交通专项资金投入,筹集农 村公路建设资金,加强农村公路前期工作,负责乡道建设及资金筹集,组织并推动各乡镇加 快农村公路建设发展。 乡(镇)政府和村民委员会对通村公路及乡村公路建设要发挥主体作用,对乡道建设要发挥 辅助作用,根据县(县级市、旗)农村公路建设发展规划、建设计划和有关政策要求,确定 本乡(镇)农村公路建设计划,筹集行政村公路建设资金,组织并推动各行政村加快村道建 设发展。 (二)资金筹措方面 1.各级政府协同分工,建立稳定的农村公路投资新体制 改革和完善农村公路投资体制, 逐步建立稳定的农村公路投资新体制。 应改革和完善现有的 农村公路投资体制,将干线公路和农村公路相结合,统筹考虑,加大农村公路建设和养护资 金投入。逐步形成公共财政框架下,中央政府引导、地方政府为主、农村社区为辅、社会各 界共同参与的农村公路投资新体制。 2.国家和各级政府应更多投资于农村公路的建设 国家应从公路建设基金中安排更多的资金用于农村公路的建设。继续利用“以工代赈”资金 和扶贫资金,加大贫困地区农村公路建设的力度。努力争取利用国际金融组织优惠贷款,扶 持农村公路建设。提高车购税,使车购税应占农村公路建设资金 15%左右,为农村公路建设 提供更多的资金。 各级政府加大对农村公路的财政投入, 并视财政收入情况逐年增加对农村公路的投入。 加大 汽车养路费对农村公路改建和养护的支出。规范拖拉机养路费的征收,加大征收力度,健全 法规制度,鼓励、吸引企业等社会力量投资农村公路。积极探索市场化运作,利用冠名权、 绿化权、路边资源开发权等筹集资金,鼓励企业和个人捐赠。积极推行“以路养路”政策, 将干线公路缴纳的重点公路工程营业税及收费公路营业税等用于农村公路发展。 3.增设农村公路新税种[1] 我们国家可能会重新研究燃油税改革方案, 所以应抓紧时机积极研究, 利用国家重新考虑燃 油税的契机,统筹将农村公路建设资金问题一并进行研究。 农村公路是典型的“公共物品” ,属政府公共服务的范畴,应由各级政府通过税收征收农村

公路建设专项资金,投入农村公路建设。 这方面,国外的经验值得借鉴。美国道路建设资金来源除“燃油税”外,还存在多种公路使 用税,是一个多税种并存、多级征收的体系。此外,德国的公路资金部分通过燃油税及车辆 税来解决,其余为联邦政府预算。加拿大公路资金来源主要为征收车辆牌照费、燃油税等。 总的来看,外国公路建设资金的税收中,使用者税是公路建设的主要资金来源,约占公路建 设的 70%左右, 燃油税是公路使用者税的主要组成部分。 这些国家根据公路使用者对公路的 需求及本国国情还设立许多使用者补充税,也就是说把使用者税外延。 (三)农村公路管理养护方面 1.改革农村公路养护管理机制,构建完善的农村公路养护管理体系 随着农村公路发展规模的扩大和等级质量的提高, 对公路养护提出了更高的要求, 加强公路 养护,巩固建设成果,提高公路服务水平,日益成为农村公路全面协调发展的重要任务。要 坚持建、养、管协调发展的方针。 从建设的角度,有条件的地区要根据农村公路特点提高路面、路基和构造物的标准,通过增 加一次性投入,减少养护压力和养护费用,充分发挥投资的总体效益;从养护的角度,对建 成的农村公路要加强养护,确保农村公路畅通,保障农村公路建设的投资效果;从管理的角 度,对建成的农村公路各地要及时接管,统一管理,统一养护。 要改革农村公路管理体制,逐步建立新的管养机制。明确各级政府对农村公路的事权,改革 现行农村公路行政管理体制, 调整各级政府农村公路管养职能, 把农村公路纳入各级政府交 通行业管理之中;改革养护管理机制,分离管理机构和养护队伍,实行养护工程市场化;制 订科学规范的公路养护标准和养护定额。 应积极推行和完善多种形式的养护承包责任制。 建 立和健全专业养护和群众养护相结合, 常年养护和季节性养护相结合的养护制度, 积极推行 和完善多种形式的养护承包责任制。对交通量大、次高级以上路面的农村公路,要采用专业 养护队伍和机械化手段进行养护;对交通量小、低级路面的农村公路,可以聘用农民代表工 或承包给沿线民工养护。鼓励各地积极探索和建立符合农村公路特点的养护新机制。 2.建立长期有效的农村公路建设资金保障政策 建立长期有效的农村公路建设资金保障政策,是保证农村公路稳定发展的关键。目前,拼盘 投资的方式只是一种加快建设的权宜之计。 从养路费中挤出一定的资金投入到农村公路建设, 是一种无奈之举,而不是方向。 因此,国家有关部门出台有关农村公路建设、养护的筹资政策,制定切实可行的资金保障机 制才是发展的出路。 3.制定通村公路养护标准和管理办法 目前还没有一套针对通村公路的养护标准,通村公路的养护尚无据可依。因此,应该尽快制 定这一标准,同时,还必须配套出台管理办法,以规范指导通村公路的养护工作,进一步完 善农村公路养护管理制度。 4.建立相对稳定农村公路养护基金养护的资金来源 建立农村公路养护基金养护资金的来源必须相对稳定, 否则, 农村公路的养护不会有实质性 的改变,养护质量得不到保证。只有省、市、县共同建立农村公路养护专项基金,资金才有 保障。资金来源可考虑以下几种渠道:一是养路费中安排一部分;二是手拖费中大部分;三 是省、市、县级财政预算收入安排一部分;四是用于公安和水利部门的补助资金可否考虑收 回用于养路;五是企业或社会捐助。养护基金的用途可分为两类:一是日常养护经费,二是 大中修经费。日常经费只支付养路工工资、机具、材料等成本支出;大中修由县级公路管理 部门根据乡村公路使用状况事先计划安排。 养护资金切块包干, 县道养护资金由县公路管理 部门负责管理使用,乡、村道养护资金由乡政府统一管理使用。 (四)解决职能交叉,发展农村公路客运

高度重视规范、 培育农村公路运输市场。 大力发展农村客运, 做到 “路、 站、 运” 同步发展, 实现路通、站成、车通。合理安排线路,加快农村客运站点建设,推广安全、经济、适用车 型。统筹城乡交通发展,推进城乡交通一体化,基本实现乡乡有等级客运站、所有乡镇和行 政村通客车。 加大农村客运的补贴力度。 农村公交系统的建立需要大量的资金, 并且投入不一定会有相应 的回报,收益率也较低,很多经营者都不愿意接受这个任务,这就需要政府对农村公交客运 一定的补助,以使得经营者能按新的经营好农村公交系统,稳定农村客运市场,为农村发展 提供服务。

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