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农民工的社会保护问题研究综述


农民工的社会保护问题研究综述
摘 要:与中国的改革开放和社会转型同步,中国农民工群体正 以空前的速度不断壮大。他们是城市建设不可缺少的主体,但是由 于各种主观或客观的原因,他们都不同程度的遭受过歧视,因此对 农民工的社会保护刻不容缓。从农民工问题的提及以及户籍限制, 社会保险缺失、最低等方面对学者的研究进行综述,并对现有的研 究作出评价。 关键词:农民工;社会保护;研究综述 农民工是中国经济社会转型时期产生的特殊群体,是指户口尚在 农村,到城市或“非农”领域从事各种职业为其主要经济来源的劳 动者。因此多数学者对此有基本相似或相近的认可:首先,他们来 自于农村,属于农业户口;其次,他们的社会身份虽然是农民,但 他们的主要时间是在从事非农生产活动;最后,他们的非农活动不 限于工业领域,还包括商业、服务业等第三产业活动。目前,中国 对农民工的研究有很多方面,如就业、流动等,本文主要从社会保 护方面对现有的文献进行综述。 一、什么是农民工的社会保护 杨立雄(2004)认为对农民工的社会保护,应首先了解农民工的 需要——增加收入,对此应让农民工实现在城市就业,并保障其安 全就业。因此,要保障农民工的合法权益,首先要建立农民工的工 资保障制度;其次要清除对农民工进城的歧视性政策,如户口、身

份、工作岗位、子女上学等方面的限制,逐步建立城乡统一、开放 的劳动力市场,真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。 二、农民工的社会保护有哪些方面 (一)户籍限制 在中国,农民工公民权的缺失首先表现在户籍制度的分割上。二 元社会城乡户籍制度的分立,才导致了劳动就业制度、社会保障制 度的不公正(罗志先,2005) 。逢军(2004)指出农民工收人降到 了不合理低度, 而罪魁祸首是户籍制度的存在。 周淋、 安民兵 (2008) 认为, 户籍承担的只是人口流计和管理职能, 只限于登记个人身份, 并且随着人口居住点、时间和职业变动而变动,不是户口迁移决定 人口流动,而是人口流动决定户口迁移。因此要打破这些附着在户 籍背后的特权和利益,减少农民工的就业限制和歧视,保护农民工 的合法权益。 大多数学者认为,户籍制度的改革不能只停留在表面,而应该触 及户籍制度的根本,即剥离、剔除附加在户籍关系上的福利及种种 经济和政治上的差别, 推动就业、 教育和社会保障相关制度的改革, 让户口只具有标志居住地的意义,实现城乡人口的平等权利(陈银 娥、咎剑森,2004) 。当前中国的户籍制度改革虽然在一定程度上 使得户籍制度壁垒有所松动,但是城、乡流动人口与城市户籍人口 之间的户籍身份差别依然是农民工难以真正融入城市社会的重要 因素(路幸福、方青,2005) 。依附在户籍制度上的社会保障待遇

等制度也没有随之瓦解。农民工在城镇得不到养老、医疗、失业、 工伤等基本生活保障,在同等劳动力市场条件下农民工的市场风险 遭遇大于市民。 因此,对于户籍制度改革,有学者建议全面取消中小城市的农村 户口和城镇户口的界限,允许农民自由流动,可以凭身份证在城镇 工作、居住,并享有相应的社会保障(张军莲、龚志民,2005) 。 在农民工转换成市民时可以参考以下标准: 第一,农民工有落户 城市的主观意愿,并且主动提出申请。第二,与所在城市有一定的 融合或者熟悉程度,这方面可以通过工作年限、居住时间等进行判 断。第三,在城市有比较稳定的经济收入来源,以防止他们在城市 出现生活困难(汪洋,2008) 。 (二)社会保险的缺失 城乡分割的二元社会制度所致,农民工虽然从事非农生产,但他 们还是农村户口,所以仍被屏蔽在城市的社会保障之外(周亦乔, 2004) 。 农民工权益保护(如欠薪问题)已引起了各级政府的高度重视, 社会保险作为农民工合法权益的重要组成部分,也备受各界的关 注,许多的专家学者都对此提出了一些方案及对策。主要有以下几 个观点: (1)李强、孙树苗等(2002)认为把农民工纳入到城镇社 会保障体系; 张启春(2003)则认为目前可供选择的途径主要有 两条:一条是通过户籍改革将农民工变成城镇居民而纳入城镇社会

保障体系;一条是通过扩大社会保障制度的覆盖面将农民工直接纳 入; (2)李迎生(2002)认为参照城镇社会保障制度,建立新的农 民工社会保障体系。罗遐(2003)也从农民工身份的过渡性出发, 强调建立利于城乡衔接的独立型农民工社会保障制度; (3)杨正雄 (2004) ;王保真、王斌(2004)认为,目前把农民工纳入到城镇 社会保障体系中来既不现实(考虑到劳动力市场的供求现状) ,也 不可行(考虑到国家财政的压力) 。可行的方案是把农民工纳入农 村社会保障制度,将来在适当时机农村社会保障制度与城镇社会保 障制度接轨。另外有些学者认为,农民工社会保障制度模式的选择 就应充分考虑其群体细分的情况,根据不同就业状况选择相应的保 障制度(汪洋,2008) 。王保真、王斌(2004)建议实行土地换保 的方式,即对放弃农村土地使用权的农民工,可直接参加农民工社 会保障,并以农村土地使用权核算为二定年数的个人账户积累额, 促进农民工从传统土地保障到社会保障的平稳过渡。对土地使用权 置换出的土地换保障资金,直接进人农民工的个人账户,既增加农 民工社会保障个人账户的积累,又可促进农村土地经营规模的扩 大。 对于建立社会保险顺序方面的观点上,虽然学者们产生了分歧, 但他们都认为要优先推行工伤保险制度。如郑功成建议对农民工实 行分层分类保障,即首先建立农民工的工伤保险制度,其次建立大 病或疾病住院保障机制, 分类实施养老保险。 简新华、 张建伟 (2005)

应以健康保障、失业保障和养老保障为主体的过渡性农民工社会保 障体系,来衔接城乡社会保障,以适应城乡一体化的需要。也有学 者认为要按照工伤保险—养老保险—基本医疗保险的顺序来构筑 农民工社会保障制度(李群等,2005) 。 1.工伤保险。由于农民工多从事脏、累、苦,具有危险性的工作, 郑功成等教授认为,目前最迫切的是尽快确立农民工的工伤保险制 度;其次,有必要为农民工建立相应的社会救援制度(王保真、王 斌) 。 首先,工伤保险项目不存在账户积累与保险关系接转问题,运营 成本亦不高,对农民工职业风险分担却起到重要作用,政府部门操 作机制也比较容易,政府在这方面的主要作用是制度设计和依法强 制推行。而在工伤保险的模式上,基本认为有必要建立一个由政府 监管、企业责任、工会维权、卫生服务以及社会救助构成的多元保 障机制,有必要加速推行“预防—康复—补偿”三位一体型工伤保 险模式,有必要在督促社会各方责任履行的基础上共同维护农民工 工伤风险保障权益实现。有必要整合资源、整合职能、整合制度, 坚持“工伤预防优先” ,健全“工伤康复指导” ,确保“经济补偿完 全” ,促进工伤保险制度从单纯经济补偿型向“预防—康复—补偿” 结合型转变,简而论之, “预防——康复—赔偿”模式应当成为农 民工工伤保险制度的发展趋势(邓秋柳、刘海珍,2008;李朝晖, 2010) 。

2.医疗保险。医疗费用问题成为农民工的最大心病,他们普遍对 “得大病没有钱医治”非常担心,经常面临“小病不医”的状况, 种种现象表明农民工的身体健康得不到保障。 路幸福、方青(2005)认为应建立灵活的农民工医疗保险制度, 将市民化程度较高的农民工可以参加城镇职工基本医疗保险,其他 流动性较大的农民工可以专设农民工医疗保险基金。 王芳、 程茂金、 王红(2002)认为由于农民工门诊需求小、经济收入较低、节约和 储蓄意识强,因此, 在农民工创业初期,设立个人账户并没有必要。 而且,农民工人口数量多、区域间流动性强,在中国目前的社会劳 动和保障体制未完善的条件下,对这部分人群建立个人账户操作复 杂、管理成本太高。应建立大额医疗费用社会统筹的保险模式。 由于农民工多从事脏、累、苦的工作,必须加强农民工的卫生保 健工作。而有关农民工的医疗保障制度改革不可能在短期内一步到 位,因此当前我们必须积极探索解决农民工卫生保健问题的对策。 各地根据本地情况,可以指定专门的医疗机构或社区卫生服务中 心,为农民工提供质优价廉的服务,保证农民工对基本药物和基本 的医疗服务的可及性;加强对农民工的健康教育,防止流行病的发 生(叶旭军,2004;任建萍、徐玮,2006) 。 3.养老保险。农民工在年轻时为城市的建设贡献出自己的心血, 而在年老时却面临着“老无所养”的窘境。所以让这些城市的建设 者不在为年老担忧,是我们现阶段的养老保险制度需考虑的首要问

题。 考虑到农民工具有流动性问题,所以在养老保险账户的设计上, 主流观点是建立“弹性”账户,同时还需兼顾跨地区(包括其所在 农村)的接续和转移制度。 路幸福、方青(2005)认为,对于长期在城镇务工的农民工,可 以根据工作年限将其纳入城镇职工养老保险;对于工作流动性较大 的农民工,可以与城镇灵活就业人员的养老保险制度类似,自由选 择缴费档次。卢海元(2005)提出了制定适合农民工特点、缴费门 槛较低、缴费方式灵活、可随人转移的弹性社会养老保险制度的设 想。农民工可在城保和弹性养老保险度之间根据自己的承受能力自 由选择。吴晓欢等(2005)建议为农民工建立具有“基本结构因年 龄制宜,缴费及待遇低进低出,管理方式灵活方便”特点的“个人 账户与集体账户弹性结合”的新型农民工养老保险制度。 4.失业保险。对于是否将农民工纳入到城镇失业保险,在学术界 存在一些争议。汪洋(2008)认为,由于城镇失业保险自身存在较 多的缺陷,政府负担重,无力承担,不能将农民工纳入到这一体系 中来。而陈银娥(2007)认为,农民工作为城市的建设者,应将农 民工纳入城市失业保险范畴。路幸福、方青认为,农民工可以参加 城镇职工失业保险和设立专项失业保险基金。自农民工进城时开始 登记, 缴纳较低的保险费。 工作以后由用人单位缴纳较高的保险费。 农民工失业以后,达到一定的保险年限就可以按月领取失业保险

金。但是也有学者提出第三种方案,李强(2005)建议,在大城市 建立“公共劳动”形式的流动人口“最低生存保障”体制,保障失 业的、身上一点钱也没有的外来民工能够通过“公共劳动”找到饭 吃。 (三)最低工资保护 农民工在城市中大多从事较二级劳动力市场上的工作,受到许多 不公平的待遇,如:与城镇职工不同工同酬;强行加班加点却不给 付延长工作时间的劳动报酬,农民工工资拖欠等问题。 因此,学者认为农民工应实行与城市居民一样的工资待遇,对遇 到临时困难的进城农民工建立社会救助制度,通过专业技能培训和 社会组织的正确帮助,促其就业,使这个制度具有可持续性(林晓 洁,2006) 。韩克庆(2006)认为,要从加强农民工职业培训、提 高自身素质来研究反歧视问题,有组织地进入劳动力市场,是实现 农民工社会流动制度化的重要举措。 (四)其他方面 还有学者认为农民工就业受到歧视是由于缺乏表达利益和要求的 制度渠道和平台,为此提出构建让农民工有依靠自身力量维护权益 的机制。岳经纶(2006)要把农民工纳入劳动政策(包括与就业有 关的社会保障政策)范畴,让农民工在工资、福利、社会保障和其 他社会权益方面与城市职工享有同等待遇,让农民工有自己的利益 代表,为农民工提供表达利益和要求的制度渠道和平台,让农民工

有依靠自身力量维护权益的能力。另有学者则把视线投回农村,认 为要改变农民工“双重身份”带来的歧视,解决的办法只能通过改 革目前的小农耕作方式,通过农业产业升级,发挥农业经济的规模 效应(宋嘉革,2006) 。 三、研究述评 对于农民工的社会保护,我认为最根本的是取消中国城乡二元体 制下的户籍制度,使得农村劳动力能在城乡之间自由流动,同时取 消附加在户籍制度下的种种政治和经济的福利,使得城乡居民能够 享受同等的权益。但是由于中国城乡二元体制的改革不可能一蹴而 就,只可采取分步施行以达到城乡居民无阻碍的相互流动。由于中 国社会保障制度的碎片化,再建立一个独立的农民工社会保障制度 会加剧这一现象,且不利于中国逐步实现城乡统筹一体化的目标。 因此,农民工社会保障制度模式的选择就应充分考虑其群体的特 征。首先,针对流动性较大的农民工由于频繁流动带来的一系列困 扰,可以考虑建立完全的个人账户制度,所有缴纳的费用全都纳入 个人账户,账户随人走,减小由于频繁流动对此类农民工利益的侵 害。另外,对于在城镇就业时间久(一般选取五年或五年以上)的 农民工,依据其自愿性自行选择加入城市或农村社会保障体系。只 有这样,才有利于中国实现城乡统筹一体化。 参考文献: [1] 杨立雄.“进城” ,还是“回乡”?——农民工社会保障政策

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