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行政诉讼检察监督制度分析


行政诉讼检察监督制度分析 一、行政诉讼检察监督制度现状 (一)立法滞后、衔接不畅导致监督范围窄且刚性不足 从宪法层面而言,我国宪法第一百二十九条规定: “中华人民共和 国人民检察院是国家的法律监督机关。 ”该条明确了检察机关作为法律 监督机关的地位,基于此,笔者认为,检察机关行政检察监督的范围 不仅包括对行政诉讼活动的全面监督,还应涵盖对行政主体执法行为 的外部监督。具体包括行政诉讼检察监督制度、对行政行为与行政活 动的检察监督、检察职能在刑事程序中的行政法作用三个方面的内容。 ①行政诉讼检察监督制度作为行政检察监督的一项重要内容,是对行 政审判活动、行政裁判合法性、行政诉讼被告权力处分行为的全面监 督,是对行政诉讼原告合法权益的有效救济,应当承担起维护诉讼结构 平衡的使命。从法律层面而言,行政诉讼法第十一条规定: “人民检察 院有权对行政诉讼实行法律监督。 ”监督范围应当既包括对法院的审判 和执行等全过程,也包括对双方当事人的起诉、应诉、举证质证、裁 判履行、撤诉等诉讼行为。但根据行政诉讼法第九十三条规定,检察 监督的范围仍然相对固定,仅包括对生效判决、裁定以及损害国家利 益、社会公共利益调解书的监督,在一定程度上又限制了检察监督的 范围, 而且监督方式仅提起抗诉和发出检察建议两种, 监督刚性不足。 而在司法实践中,由于行政诉讼监督主要依托于行政检察申诉案件, 对审判人员违法行为的监督、对行政机关干预司法行为的监督都需要 1/7 在行政检察申诉案件中发现线索,申诉资源的匮乏制约了制度价值的 彰显。 (二)监督程序过于原则导致检法解释规则冲突 行政诉讼法虽然确定了检察机关有抗诉和检察建议两种监督手段, 但对检察机关如何履行该职能,法律从监督范围到监督事由、监督程 序都没有具体的规定,导致检法两家各自解释规则产生分歧和冲突。 最高人民检察院于 2016 年 4 月 15 日施行的《人民检察院行政诉讼监 督规则(试行) 》 (以下简称《监督规则》 )对检察机关办理行政诉讼监 督案件的受案范围、条件、审查标准、期限、监督方式等作出了相关 规定。但这只是检察机关用以指导司法实践的办案规则,实践层面的 执行仍然依靠检法协调或法院配合,这不仅没有使监督权获得更高效 率的行使,反而在一定程度上限制或降低了检察监督刚性。最高人民 法院则陆续颁布了针对检察机关抗诉监督的司法解释,并在司法批复 中多次对检察机关行政诉讼监督的范围作出限制。这种法检两家解释 规则的不一致,不利于检察机关充分发挥监督职能。 (三)检察机关提起行政公益诉讼制度体系亟待完善 在对行政行为监督过程中,囿于检察建议等监督方式的局限性, 检察机关不断探索完善多元化监督方式,努力提高监督实效。2015 年 7 月 1 日,十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人 民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》 ,授权北京等 13 个省市检察机关开展公益诉讼试点工作,赋予了检察机关提起民事行 政公益诉讼的监督手段,拓展了行政检察监督的空间和范围。2017 年 2/7 6 月 27 日,全国人大常委会对行政诉讼法进行修改,为检察机关提起 行政公益诉讼提供了立法支持。其间,在全国检察机关推进公益诉讼 制度改革的试点中,行政公益诉讼的实体标准、程序标准、受案范围、 判决执行等问题不断地被理论界和实务界提出。②检察机关提起行政 公益诉讼还存在机制不完善和维护公益成效不明显的局限性,及时总 结试点经验,构建中国的行政公益诉讼制度,愈来愈显其必要性和紧 迫性。 二、行政诉讼检察监督职能的定位

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