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南海局势的分析及应对


南海局势的分析及应对

进入二十一世纪以来, 南海局势发生深刻的变化。周边国家和域外势力纷纷 调整战略和南海政策, 不断挑战中国南海政策和权利主张。南海形势从总体稳定 正逐步趋向动荡,不确定因素不断地增加。在刚刚过去的 2012 年里,由于中菲 在黄岩岛的对峙, 南海问题成为中国外交甚至是地区局势的一大热点。那么是什 么原因导致南海问题在近年来被凸显出来呢?笔者认为,主要存在以下几个因 素: 一、经济因素。在上世纪 70 年代以前,南海风平浪静。那时候这地方还没发现 大的能源储藏量。上世纪 60 年代末发现能源,70 年代开始被关注。但当时各国 第一没有资源需求,第二没有开采能力,所以大家相安无事。现在能源越来越被 各国当作崛起的关键要素, 看着南海的油气资源,国际科学界通过在南海调查研 究发现南海蕴藏着丰富的油气资源,前景非常令人鼓舞,甚至被誉为“第二个波 斯湾”。人人都在眼红,是不是自己的都想插一手。中东是谁的?不是也人人都 在那里插手吗? 二、是美国因素。进入 21 世纪以来,国际和美国国内形势发生了巨大的变化, 南海问题在美国对华战略中的权重加大。美国在国际体系中相对实力下降,这在 很大程度上削弱了其独断专行的能力,美国开始重视通过外交等“巧实力”,实 现其维护全球霸权地位的目的, 南海争端被美视为其遏制中国所能使用的巧实力 的重要组成部分。 美国将南海问题作为“抓手”, 笼络亚太地区和南海周边国家, 企图“包围”和“遏制”中国。 美国企图通过有限度地激化南海争端,恶化中国与南海争端国家之间的关 系,搅乱南海地区和平与稳定的局势,为其插手南海地区事务制造借口,为中国 制造困境, 以便达到遏制中国、 迟滞中国迅速发展步伐的目的。 美国企图通过“搅 浑水”手段, 将涉及各国发展与安全的航行自由问题混入“南海问题”,达到将 日本、 澳大利亚和印度等域外国家拉入南海地区, 改变本地区政治力量对比格局, 减弱中国日益增强的地区影响力的目的, 为其争夺本地区安全事务主导权创造条 件。 但是,与此同时,中美利益交织日益复杂深化,美国暂不希望与中国在周边
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海域发生直接冲突。 为此, 近年来, 美国采取了推出“代理人”和充当“和事佬” 的策略,快速地实现其南海政策从“不介入”到“积极介入”的转变。 一方面, 美国通过给越南和菲律宾一些“甜头”,使它们甘愿充当美国在南 海方向挑战和公开对抗中国的“代理人”。2010 年以来,美国以多种方式加强 与越南和菲律宾的政治和军事关系,例如,目前美越的关系是“越战以来最好 的”。 美国利用越南和菲律宾等国与中国之间存在的海洋争端以及这些国家需要 借助外力抗衡中国的战略需求,通过挑唆、拉拢、暗中支持等手段,鼓动越南和 菲律宾不断地公开挑衅和对抗中国,导致这些国家与中国之间业已存在三十余 年、各方相对克制的海洋争端迅速激化,演变成为所谓的“南海问题”。 另一方面, 美国试图充当调解“南海问题”的“和事佬”。美国国务卿等高 官高调频频出击, 利用东盟多边平台和各种场合, 渲染南海地区的“紧张局势”, 影射中国“不遵守国际规则”, 为其争夺和掌控南海地区安全事务主导权营造舆 论氛围。自 2010 年以来,美国国务卿和防长等美国军政高官要员轮番地利用东 盟各个级别的会议及记者招待会等多个平台,以及与菲、越双边高层互访、对话 和联合军演、强化军事合作等场合和方式,高调炒作“南海问题”,以貌似中立 的“和事佬”身份, 强行要求中国接受“以多边方式和平解决南海争端”,试图 强行介入中国与周边国家之间争端。 三、就南海问题而言,目前看起来菲律宾比较“积极”,总想制造些事端。这里 面在很大程度上有着阿基诺三世的个人政策与风格的因素,他比较亲美疏华。相 反,在其前任阿罗约当总统时,中菲关系是很好的,南海局势也比较稳定。

世界海洋争端历来是持久战,南海争端亦然。南海争端问题是一个战略性问 题, 涉及大国战略与地缘政治, 涉及近期与长期的国家重大利益。 可以预见的是, 南海争端将继续持续存在, 短时期内难以彻底得到解决。那我们该如何做好应对 工作呢?笔者认为: 一、话语权功课要做足 据不完全统计, 全世界需要划定的海洋边界有 300 多个,目前仅仅完成一半 多。岛屿争端更是遍布全球海洋,共约有 60 个岛礁(47 个岛屿和 11 个群岛) 存在争端,涉及 60 余个国家。日本与 3 个邻国存在岛屿争端,日本是一个岛国,

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需要与其所有的邻国进行海洋划界,迄今为止绝大多数均未启动。美国需要与 13 个国家划定十余条海上边界,除了缅因湾、墨西哥湾以及阿拉斯加湾之外, 多数海上划界尚未启动;同时,美国与加勒比海、太平洋等多个海区的许多国家 之间也存在着拖而未决的海洋岛屿争端。值得深思的是,对于美国和日本等国同 样面临着重重海洋争端, 为何国际舆论从不深究与报道?而南海争端却被渲染地 异常热闹,似乎一触即发?因此,在笔者看来,所谓的南海问题实在是被别有用 意地热炒起来的,意在恶意营造“中国在南海欺负周边小国”的国际舆论范围, 破坏南海地区和平与稳定的局面,给中国施加压力。目前看来,此恶意热炒的效 果实在不容小觑, 在一定程度上已经产生了混淆是非、误导视听和扰乱人心的效 果。 西方这种欺骗世人的舆论能力一直相当强大,这可不是用“怕听蝲蝲蛄叫就 不种庄稼了”这么一句话就能扛过去的事。它会使你无法站在一个道义制高点 上,去做你应该做的合乎权益的事情。美国人在这个问题上,就十分狡猾,四两 拨千金。按说美国人有的是力量,但他并不在这里使大劲。美国人在南海问题上 充分表现出用“巧实力”进行博弈的心机。它只是跟越南搞了一次联合演习,示 范效应就出来了, 然后就把与中国有南海争端的国家全都搅合在一起。共同达成 一种潜在的共识来对付中国。 中国人今天不能轻易地上这个当。不上当不等于不 作为,但起码在你有所作为前,在话语权上,在分化瓦解对手阵营(它们肯定不 是铁板一块)上先做足功课再说。不要什么工作都不做,让人一逼你就撸胳膊挽 袖子, 老拳相向。 鲁夫莽汉是成不了大器的。 因此, 中国应采取积极有效的措施, 及时地揭示事实真相,澄清一些不实之词和一面之词,以正视听,努力营造一个 客观公正的舆论范围。

二、通过各种途径和平台阐述我国在南海主权的法理依据 必须有人出来说清楚,领海主张与今天的《海洋法》及《国际法》之间是什 么关系?或者说,从国际法、海洋法的角度讲,有多少海洋国土属于中国,如何 划界。我们首先要弄清楚,哪些部分铁定是我们的,哪些是我们掌控中,而哪些 是属于我们却被别人占领了。 不能笼而统之地说南海属于中国,“九段线”也必 须一段一段地标注清楚经度纬度。否则,以其昏昏,如何能使天下人昭昭?这些 讲不清,你就想动手,那就是师出无名,有理变无理了。

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从媒体报道和一些所谓的学者论著中,可以看到有不少极为错误的说法,例 如,“中国在南海的主权没有国际法依据”、“中国南海断续线没有国际法依 据”或是“南海断续线违反《联合国海洋法公约》”等。这些说法涉及到非常专 业的国际法知识, 并且利用了混淆概念和偷换概念的手法,将多个方面的国际法 知识混同在一起。因此,提出这些说法的人,要么是因为缺乏国际法常识,要么 就是别有用心。 所有涉及领土争端的国际判例都显示, 历史证据对于国家领土主权的判定具 有重大作用;绝不是说有了《联合国海洋法公约》 ,历史依据就无效了。国际法 院从来不可能不考虑历史依据就判决一个争议领土的主权归属。对于南海争端, 中国拥有的资料历史最悠久、证据最丰富,菲律宾等国片面地、反复地强调解决 南海问题应以《公约》为依据,竭力想淡化甚至抹杀历史依据在解决南海争端问 题中的重要地位, 其根本原因是这些国家根本没有任何历史证据能够证明它们是 何时、 又是通过什么方式取得对南沙群岛岛礁主权的;越南所谓的历史依据也根 本站不住脚。因此,这些国家就反复片面地强调应以《公约》为依据解决南海争 端,企图淡化甚至否定一般国际法规则的适用。在所有的南海争端国中,只有中 国拥有长达数百年的历史证据, 依据时际法规则,中国拥有南海诸岛领土主权是 合法有效的。 因此,在数千年历史过程中,中国通过发现、先占和有效管辖等方式,完全 拥有了对南海诸岛的主权。 中国对南海诸岛主权的取得行为完全符合各个历史时 期的国际法,当代中国对南海诸岛的权利主张和管辖实践也完全符合现代国际 法,包括《公约》 。无论是从权利取得的角度看,还是从既得权利的维护和持续 保持的角度看,中国对南海诸岛的主权都是合法有效的;对此,国际社会一直是 认可的(包括明示和默认) ,越南、菲律宾、马来西亚和文莱等周边国家也不例 外。相反地,1970 年代起,南海周边国家以各种借口正式对中国南海诸岛提出 主权要求,以种种借口侵占中国南沙群岛,其行为严重地违背了国际法,是非法 无效的, 并不能改变或否定中国自古以来就已经拥有的南海诸岛主权。 此外, “侵 略不产生合法权利”是现代国际法基本原则之一。 越南等国侵占中国南沙群岛的 行为并不能产生所谓的主权。 依据相关国际法,中国保留收复被侵略岛屿主权的 权利。

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目前在南海最易混淆的问题是南海周边国家所主张的大陆架和专属经济区 权利与中国所主张的南海断续线之间孰是孰非问题。 大陆架和专属经济区法律制度是何时形成的?大陆架原本是地质学的一个 概念。1945 年被美国的《杜鲁门公告》首次引用到法律文件中,成为了一个法 律概念。1958 年《大陆架公约》的签署标志着大陆架从地质学概念正式成为了 国际海洋法的一个重要的法律制度。1982 年获得通过、于 1994 年开始生效实施 的《公约》第六部分,极大地发展了大陆架法律制度,将法律意义大陆架范围扩 展到了地质学上的大陆边缘,包括了陆架、陆基和陆坡。在 20 世纪 50~60 年代 许多拉美国家兴起的扩大管辖海域主张的国际实践基础上,1994 年开始生效的 《公约》第五部分规定了专属经济区,标志着专属经济区制度正式形成。 即使不说古代中国政府和人民对南海诸岛的发现和管理可上溯数百年的悠 久历史事实,现代中国政府也早于 1940 年代就正式确立了对南海诸岛及其附近 海域的权利主张。 例如, 除了中国其他朝代政府不断加强对南海诸岛的管控之外, 1948 年,当时的中国政府再次正式公布南海诸岛大部分岛礁滩沙的名称,并颁 布《南海诸岛位置图》 ,在该图上明确标绘了南海断续线。中国在南海拥有历史 性权利。 中国在南海的权利主张远远早于国际海洋法中的大陆架和专属经济区制 度的形成。 因此, 在南海适用专属经济区和大陆架制度并不能成为弱化或否定中国在南 海的权利主张的依据。中国在南海的历史性权利早在《公约》生效之前就已经确 立。 根据法不溯及既往原则和历史性权利规则,中国在南海的权利主张具有合法 性。 中国在南海权利主张具有双重国际法依据, 一方面是一般国际法, 另一方面, 作为 《公约》 缔约国, 中国在南海还享有与越南和菲律宾等周边国家相同的权利。 而周边国家几乎全依赖于《公约》 。这些国家企图借《公约》将中国排挤出南沙 海域,不仅是非法的,而且也是不现实的。

三、武力是解决南海争端的最后选项 如今经常能听到诸多解决南海问题倚仗战争手段的言论。 中菲因黄岩岛纷争 一直处于纠结不清的状态,网络一片好战之声蜂起。众多民间的战略家们,纷纷 给当国者支招,甚至有人说,要狠狠痛揍菲律宾一次,让这个国家 200 年感到疼

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痛。 有部分民众觉得中国政府处理南中国海局势过于“软弱”,认为像是菲律宾 这样的跳梁小丑,应该给予教训。但是面对弱小的菲律宾,中国以海监船对抗其 海军,不先发一枪一炮,是后发制人的战略,有人将此形容为“东坡棋”,看似 后人一着,其实居于不败。此举甚至被《红星照耀太平洋:中国的崛起及其对美 国海洋战略的挑战》的美、日作者认可,觉得是中国和平掌控南中国海的妙招。 现在随着与菲律宾的冲突,北纬 12 度以北开始实施休渔管理;随着越南的虚张 声势,海南三沙市正式成立,这些都是实质统治的大步伐。然而,中国政府这些 缜密合理的政策,部分中国媒体、中国民众却还不买账,似乎民众与媒体正在把 政府推往愈来愈强硬的方向。 古人云,兵凶战危。如果中国队菲律宾开战,中国背上恃强凌弱的恶名是逃 不掉的。 相信任何具有起码军事知识的人都会知道中菲开战之后的结局:一个只 有数千万国民和几条破船的岛国,输掉这场战争是毫无悬念的事情。不过,中国 赢了菲律宾会被世界舆论耻笑, 也是毫无悬念的事情,中国将立马会一头栽进道 义的洼地中,却并不会被许多人预见到。 其次, 那些长期跟中国有海洋及其岛屿权属之争的国家,将群起抱团谴责中 国穷兵黩武,则是最合乎逻辑会出现的局面。日本、越南等这些与中国有着悬而 未决海洋权益纷争的国家, 将极大地提升自己的谈判地位,中国因为选择战争手 段解决领土纷争,自然将在海洋权益纷争中,失去诸多和平的博弈手段。从某种 意义上而言,菲律宾决策层,正是看到这一前景,才敢没有任何胜算地出头在南 海当牛二一样的角色。 最后,当前的南海局势仍然存在许多回旋的余地。其一,2012 年菲律宾之 所以敢于与中国在南海对峙,一个很大的因素是美国的战略东移政策。希拉里 2009 年 7 月在东盟地区论坛上宣布南海事关美国国家利益,事实上就是在给相 关东盟国家加油打气,故此后先后出现中越、中菲间的南海争端。现在奥巴马进 入第二任期, 可以肯定的是其将继续执行战略东移或亚太再平衡政策。但我们也 要看到,通过强化一系列的双边同盟、举办美国与东盟首脑会议、力推跨太平洋 伙伴关系(TPP)等,奥巴马的初步战略部署在其第一任期内已经完成。除了在 缅甸这些尚存变数的国家之外, 奥巴马政府第二任期的任务主要是深化与巩固亚 太再平衡政策,可能不会有太大的新举措。而且,被提名为新国务卿的克里参议

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员相对希拉里而言,被普遍认为是一个对华温和派。加上中菲对峙、中日钓鱼岛 争端之后中国采取了一系列强硬反制的措施, 美国也不得不考虑支持菲律宾挑战 中国的风险。基于这些考虑,菲律宾如果再在南海问题上挑事,不一定会像以前 那样到美国的支持。其二是东盟因素。菲律宾深知,作为一个小国,它无力单独 与中国对抗。所以,它的一个重要策略就是拉上东盟。正因为如此,菲律宾屡屡 试图在东盟场合提出南海议题。 2012 年 11 月举行的东盟峰会上,阿基诺三世 在 不顾国际礼仪, 打断东道国柬埔寨首相洪森的总结陈词,公然否认东盟内部曾达 成“期望与中国达成《南海准则》谈判”的共识。但必须看到的一个事实是,在 南海问题上,事实上最重要的声索国主要是两个:一是越南,二是菲律宾,两个 国家占的岛屿最多, 利害关系最大。其他东盟国家不会为了与自己关系不大的利 益,为菲律宾去强出头。加上东盟采取协商一致的决策方式,而柬埔寨等又与中 国关系良好,这就决定了东盟几乎不可能以整体的方式在南海问题上与中国对 抗。其三,至于越南,尽管也曾在石油开发等南海议题屡屡与中国发生争执,而 且其国内有着强烈的民族主义情绪,但相对菲律宾而言,它的态度仍然是相对谨 慎的。这是由中越关系的两面性所决定的。同作为社会主义国家,中越两国在意 识形态上有相当亲近的一面, 愿意在此基础上搞好两国关系,共同回击西方的民 主、人权外交。但作为相邻的两个民族国家,两国又在南海问题上有着直接的利 益冲突, 越南甚至有借重美国来平衡中国的意图。这两个方面如何平衡直接影响 到越南对南海问题的政策。自 2011 年 1 月出身北方、有长期意识形态工作经历 的阮富仲当选越共总书记后, 中越关系中意识形态而非民族利益的一面有加强之 势,从而有利于抑制南海议题的激化。在阮富仲当选后的首次访华期间,中越两 国签署了《关于指导解决中越海上问题基本原则协议》 ,协议再次强调“对中越 海上争议, 双方将通过谈判和友好协商加以解决。”这对稳定南海局势是有好处 的。 “王不可以怒而兴师”。 笔者始终认为,动武永远是争取国家利益的最后选 项。特别是在南海这片各种利益诉求复杂交织的地域,更是如此。

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主要参考文献:
1、李开盛,2013 年国际局势观察(二)——南海风波将再起?,作者博客,2013-4-8。 2、张海文,南海局势及其相关背景分析,领导者,2012, 。 (8) 3、包淳亮,中国在南中国海:手持榔头应审慎,联合早报,2012-7-16。 4、乔良,南海局势中的政治智慧,经济观察报,2011-6-24。

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