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我国城市居家养老服务体系构建研究


我国城市居家养老服务体系构建与 相关主体责任定位研究
徐翠蓉1 阮红伟 2 汪运波 3 (1,2,3 青岛大学 国际教育合作学院 山东 青岛 266031) 摘要: 随着我国老龄化问题的日益突出, 养老问题成为我国面临的一项严峻的课题。 分析了居家养老的内涵和特征, 以及居家养老服务的内容, 构建并剖析政府主导下的居 家养老服务体系建设模式,明确了我国居家养老服务体系的中政府、社区、养老机构和 家庭等相关主体的责任。 关键词:居家养老 服务体系 构建 责任与定位 我国是个人口大国, 近年来人口老龄化加速发展。 以 2010 年 11 月 1 日零时为标准 时点的第六次全国人口普查显示:我国 60 岁及以上人口占 13.26%,达 1.78 亿,其中 65 岁及以上人口占 8.87%,为 1.19 亿。预计 2025 年将达到 3 亿。近年来我国生育率 持续保持较低水平,老龄化进程逐步加快。在世界老龄化的总趋势中,中国的老龄化具 有老龄化速度快、 老年人口规模大等特点。 养老问题已成为我国面临的一项紧迫而严峻 的课题,选择合适的养老模式,妥善解决中国老龄人口的养老问题成为当务之急。 一、居家养老和居家养老服务内涵辨析 1.居家养老的内涵 居家养老指政府和社会力量依托社区, 通过建立专业化的服务机构, 为在家居住的 老年人提供生活照料、家政、康复护理和精神慰藉等服务。居家养老是多元化的主体依 托社区进行的为居家老人提供多方面服务的一种养老方式, 是家庭养老和社会养老的结 合。居家养老区别于机构养老,居家养老是老人居住在家里,由社会依托社区为居家老 人提供各种生活服务,日间照料,精神抚慰等服务,而机构养老是老人入住养老院等养 老机构, 集中养老的一种养老方式。 居家养老区别于传统家庭养老之处是传统家庭养老 主要有家庭成员为老人提供服务和照料, 居家养老即有家庭成员提供服务和照料, 但主 要由社会提供服务和照料。 2 居家养老的特征 居家养老实际上是建立一个支持家庭养老的社会化服务体系, 它具有服务方式多样 化、服务对象公众化、服务主体多元化的特点。由于其面对的是全体老年人,理论上, 其提供的物质设施和各项服务全体老人都有权享受。 因此, 居家养老具有非排他性和非 竞争性。但是在具体实施过程中,居家养老提供的服务在供给有限的情况下,很大一部 分是有偿服务,因此,居家养老服务又具有私人产品的特征,其非排他和非竞争性都是 有限的,是一种准公共产品。 3.居家养老服务 居家养老服务包括入户服务与户外服务。 凡是老年人的需求都应成为居家养老服务 的内容,主要包括如下三类:一是医疗保健需求,如保健、医疗卫生等;二是物质生活 方面的需求,如衣食住行用;三是精神文化需求,如文化娱乐、情感和心理慰藉、心灵 沟通等。
居家养老的优势在于:利用社区资源提供养老服务能够做到就地取材,物尽其用。一 般而言,社区内的生活、医疗、文教、卫生等设施基本能够满足老人日常衣食起居、卫生
收稿日期 2014.9.24 基金项目:青岛市社科规划课题 QDSKL140430 山东省教育厅人文社科规划课题 作者简介:徐翠蓉(1979-)女,青岛大学讲师,硕士,研究方向:社会经济管理。

保洁、医疗保健等方面的需求。社区有他们熟悉的街坊邻居,能够给老人带来情感方面的 归属感,在其中老人更容易找到生活的乐趣。在社区中,老人并非是一个完全的被照料者, 在力所能及的基础上老人可以自我照顾,甚至还可以为社区作出自己的贡献。由此,不仅 可以减轻社会养老负担,而且还能够提高老人晚年的生活质量,减轻他们的依赖感。可以 说,居家养老在一定程度上既解决了家庭养老能力不足的困难,又解决了机构养老亲情淡 薄、环境适应障碍等问题,是适合我国国情、具有中国特色的一种新型养老模式。

二、 居家养老服务体系构建 养老保障作为一种准公共物品, 涉及政府和市场两个主体。 养老保障主要由政府负 责,政府通过收入再分配等方式维护社会公平,满足老年人基本的养老需求。养老服务 的供给又离不开市场, 市场可以有效弥补政府自身缺陷导致的低效率和低质量。 居家养 老作为养老保障体系的一部分, 其自身特点要求选择以福利性为基础和市场化为导向的 发展道路。
当前,社区居家养老服务体系尚不健全,无法满足日益增多的个性化养老需求,缺乏 对老人的人文关怀,过于依赖政府的推动和支持,专业性的养老人员缺口较大,未能有效 调动社区志愿者和公益力量参与到养老服务中来。 根据我国的实际国情, 在居家养老服务

方面,政府、社区、养老机构、家庭是养老的四个维度,要想健全和推动我国社区居家
养老服务的发展,必须构建一个以政府为依托、社区为主体、家庭为载体、公益性与专业 性机构共同参与的多元化社区居家养老服务体系。 (如图 1.1 )逐步实现由传统的单纯依靠

子女和家庭养老向社会化养老转变, 由单一的分散居家养老向以分散居家养老为主、 集 中居家养老为辅转变, 满足老年人多层次的养老服务需求。 不断完善居家养老的制度保 障、建设居家养老服务的信息支持系统、丰富居家养老的资金获取渠道、培育居家养老 服务的专业队伍。

图 1.1 居家养老服务体系结构图

1.居家养老的制度建设
居家养老作为一种养老方式, 与各种形式的保障制度共同构建起社会居家养老保障 体系。这些制度包括收入保障制度、基本社会保障制度和医疗卫生保障制度。如图 1.2 收入保障制度包括基本养老保险制度、 职业年金制度、 个人储蓄、 各种形式的养老基金、 以房养老制度的等制度。 发展社区居家养老除了需要国家在养老政策, 养老体制方面的

保证,还需要完善基本的社会保障制度,如社会救济制度、社会保险制度、社会福利制 度、社会优抚制度等;居家养老离不开医疗保健制度和相关服务发展和完善,如医疗卫 生服务、医疗保险、医疗救助。建设覆盖基层的医疗卫生服务网络,继续推进城乡基本 医疗保险,包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、 大病救助制度等。 整合医疗、 卫生保健等社会资源, 尤其是医院、 基层医疗单位的资源, 为居家养老服务搭建平台。 我国目前正致力于建设覆盖城乡居民的社会保障体系, 如城 乡基本养老保险, 城乡养老制度的对接等, 这为社区居家养老的持续发展提供了强有力 的支撑,同时也说明,居家养老的发展需要基本的制度建设。

图 1.2 居家养老制度建设框架图 2.居家养老服务的信息支持 西方居家养老服务的经验是实现了老年人基本信息建设电子化,为老服务信息化。 我国社区居家养老服务业不断发展也提出了全方位的网络信息化覆盖的要求, 应该建立 居家老人数据库、社区居家养老服务网络系统,建立和完善社区网络呼叫、电话求助等 服务系统。 对区内的居家老人进行个人信息和居家养老服务需求的调查和统计, 如老人 的收入情况、身体健康状况、是否需要居家养老服务、需要哪些居家养老服务等,然后 将这些重要信息通过网络传输到数据库中。 同时, 社区要定期对居家老人进行体检以便 及时更新数据,还可以与社区医疗卫生服务机构实现联网,实现信息共享。 3.居家养老服务的资金筹措 养老是一项对资金依赖性很强的系统工程。 要想维持社区居家养老服务持续而有效 地运行,稳定的资金保障至关重要。由于养老服务的准公共物品特性,政府必须承担起 居家养老服务资金。 目前我国在居家养老服务公共支出上的总体规模占财政总支出的比 例较小,从政府的财政承担能力上讲,是有扩大公共支出规模的财政空间。 居家养老发展资源来源应当是多元化的, 除了政府的财政支持, 还应从个人、 家庭、 社会等多渠道筹措基金。而我国目前居家养老发展资金来源主要限于政府的民政投入, 缺乏民间和社会资本的参与,相对于居家养老的全面发展,这无疑是“杯水车薪” 。针 对目前资金筹措渠道单一的状况,可以通过发行福利彩票,来增加社保基金;地方政府 可以建立居家养老基金,鼓励企业、社会团体和个人捐助。同时,积极吸纳民间资本, 积极推进居家养老服务的市场化道路, 出台优惠政策, 鼓励社会力量投资兴办养老机构, 为居家养老服务。此外,从家庭养老资金的筹措上,积极探索以房养老等新的形式、鼓 励金融机构开发养老理财产品,在制度上予以明确和完善。

4. 居家养老服务的人力资源保障 居家养老服务的质量和服务人员的专业素质、 技术能力、 敬业精神直接相关。 首先, 要鼓励高等院校和职业院校老年服务类专业的开办,如社区服务、养老护理、老年社会 工作等,培养掌握专业知识和技能、具备管理经验的专业人员,充实养老服务队伍;其 次,加强对在职服务人员专业技能的培训,提高他们的专业素养。 志愿者服务队伍在社区居家养老服务活动中的作用也不容忽视。 志愿者可以走进社 区开展如法律援助、心理咨询、老年医疗保健知识宣传等服务,是居家养老服务机构的 一种有力的补充。 发达国家对于志愿者组织参与社区居家养老服务已经形成了一个比较 完整的制度,然而志愿者服务组织在我国的发展还处在起步阶段,还没有形成制度化。 因此, 应积极发展居家养老志愿者服务组织, 为居家养老服务提供人力资源的方面的支 持。 三、 居家养老服务中的责任建构 ------相关主体的责任与定位 居家养老服务体现了当今养老服务的社会化、 参与主体的多元化, 居家养老服务体 系的构建需要政府、社区、服务机构和家庭四个主体的相互支持、协调与配合。因此, 应明确各建设和服务主体责任和定位,更好的推动居家养老服务体系的建设和完善。 1. 政府:政策统领、财政支持 发达国家的经验表明, 政府扮演着居家养老服务体系建设的重要角色, 是不可缺失 的核心元素。 2008 年全国老龄办等 10 部委联合发文开始在全国范围内全面推行居家养 老服务, 这标志着政府开始正式介入原本主要由家庭承担的养老职责。 政府应加强在养 老的制度、规划、筹资、监管、服务等方面的职责,维护养老服务的公益性,发展并协 调好居家养老服务和养老机构的关系, 使之有效地支持并满足家庭养老服务的需要。 总 起来看, 政府在居家养老服务体系构建中的主要职责集中体现在: 政策统领和财政支持 两个方面。 政府政策支持是做好居家养老服务工作的重要保证。 居家养老服务工作应该在政府 主导下展开,在居家养老服务的体系构建上,政府应该做好顶层设计,出台促进居家养 老服务发展的各项激励政策, 为居家养老服务专业化、 产业化发展提供必要的政策支持; 配合立法部门出台相关法律, 对养老服务机构进行评估和质量监管; 加强对养老服务产 业的扶持和引导。同时在资金投入、资源整合上政府也要有具体作为。居家养老的准公 共产品的特征决定了居家养老的公益性和福利性, 因此政府应为居家养老服务的发展提 供必要的财政资金支持, 同时要为一些生活比较困难的和对居家养老服务有迫切需求的 老人提供服务补贴以缓解他们的经济生活压力;把社区居家养老经费列入政府财政预算,
并设立专项资金支持或者购买社区居家养老服务。

2. 居家养老服务机构:产品设计、服务提供 居家养老服务机构既包括居家养老服务营利机构, 也包括居家养老服务的非营利机 构。这些营利性机构和非营利性机构,是新形势下居家养老服务提供的主体。只有养老 服务机构的广泛参与才能促进居家养老服务的蓬勃发展。 要积极引导医疗康复、 文化教 育、家庭服务、休闲旅游、金融保险等相关行业参与养老服务,培育养老服务市场快速 发展。 居家养老服务的营利机构主要包括家政服务公司和各种养老服务机构, 如居家养 老服务中心、托老所、老年食堂等。居家养老服务的非营利机构主要有公办养老院、医 院、学校、慈善机构等。居家养老服务机构可根据市场需要,设计多样化的养老产品系 列,丰富居家养老服务的内容和层次,满足不同层次的老年人的养老需求,提供更加细 致的、差别化的居家养老服务。 3. 社区 :任务落实、资源整合 社区是居家养老服务的依托, 为了加快居家养老服务业的发展, 社区应认真贯彻政

府制定的各项激励政策,为非政府组织提供政策保障;合理利用资金,为居家养老服务 机构的经营创造便利条件; 确定社区符合享受居家养老服务补贴标准的老人, 并帮助那 些有居家养老服务需求的经济困难老人满足最迫切的服务需求。 社区应充分利用现有土 地和设施,为服务机构落户社区创造有力条件。同时,社区还要根据辖区老人的需求情 况组织辖区内的机构向有需求的老人提供各种居家养老服务。 在资源整合方面,社区要协调辖区内的企业、医院、志愿者组织以及社会慈善组织 等共同参与居家养老服务, 为老人提供各种专业化服务; 组织辖区内居家养老服务机构 的从业人员和有意从事这一行业的人员参加必要的培训。 对居家养老需要的场地、 设施、 居家养老服务机构、社区基本医疗机构等进行资源整合,协调和平衡好各方利益,充分 调动各种社会资源,促进居家养老服务的发展和完善。 4. 家庭:经济供养、精神慰藉 家庭是居家养老服务开展的基础。子女有赡养老人的法律义务。由于家庭“空巢" 的加剧, 家庭的养老功能正趋向弱化, 虽然居家养老服务的开展可以极大地弥补这一缺 陷,但家庭在经济生活和精神生活方面依然具有无可替代的作用。所以,子女先有义务 给老人提供必要的生活费以保证老人有条件获得居家养老服务。 其次, 子女及其他亲属 应当在精神生活上多关心老人,以保证老人能够安享晚年生活。由此可见,家庭在居家 养老服务体系中仍发挥着重要的作用。 参考文献:
【1】陈友华 居家养老及其相关的几个问题 【J】人口学刊 2012.4 【2】冯晓娟 我国城市居家养老模式的发展 【J】社会科学家 2012.4 【3】张奇林 赵青 我国社区居家养老模式发展探析 【J】东北大学学报(社会科学版)2011.13 【4】黄一坤,许 鑫 从机构照顾到社区居家养老看我国老年福利服务政策的转变 【J】东北大学学报(社 会科学版)2012.14 【5】孙斌 我国城镇“空巢”老人居家养老服务体系构建研究 【D】长春理工大学 2010.3 【6】魏文斌 李永根 高伟江 社会养老服务体系的模式构建及其实现路径 【 J】苏州大学学报(哲学社会 科学版)2013.34

Study on the Model of Home Care for the Aged and the Related Bodies’ Responsibility Xu Cuirong Ruan Hongwei

(Qingdao university, Qingdao Shandong Province)
Abstract: with the aging problem is increasingly prominent in our country, the pension problem be facing a serious issue in our country. This article analyses the connotation and characteristics of home care for aged, and the content of home care for aged service, build and analyze the government-led mode of home care service system construction, has been clear about the home care service system in our country. In clued the government, the community, pension institutions and the family and other related subject. Key words: home care for aged; service system; development; responsibility and

positioning 作者简介:徐翠蓉,女,1979- ,硕士,青岛大学讲师,研究方向:养老业发展 通讯地址:青岛市崂山区松岭路 93 号青岛大学国际教育合作学院工商管理教学 部 266031 联系电话:15154272860


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